Como o governo Lula pretende resolver o problema da habitação (2ª Parte)

Continuação de uma série de comentários sobre o pacote habitacional Minha Casa, Minha Vida. A expectativa de ganhos futuros e a alta das empresas de construção foi muito superior à dos demais setores, graças, sobretudo, ao anúncio do pacote habitacional. Por Pedro Arantes e Mariana Fix

[Veja aqui a primeira parte deste artigo.]

6) O pacote favorece a gestão democrática das cidades e o fortalecimento das administrações municipais?

Como mencionamos, o pacote entrega nas mãos da iniciativa privada o protagonismo da provisão habitacional. São as construtoras que decidem onde construir, o quê e como. Os municípios não têm um papel ativo no processo a não ser na exigência de que se cumpra a legislação local, quando muito, pois a proposta da casa apresentada pela Caixa Econômica contraria códigos de obra e legislações municipais em diversas cidades, gerando impasses. Não são fortalecidas as estruturas municipais de gestão, projetos e controle do uso do solo. Não cabe ao poder público local decidir onde investir, definir a qualidade dos projetos e realizar licitações de obra.

É provável ainda que os municípios sejam pressionados, nas cidades médias (acima de 50 mil moradores, e que serão o alvo principal da investida), a alterar a legislação de uso do solo, os coeficientes de aproveitamento e mesmo o perímetro urbano, para viabilizar economicamente os projetos. As companhias habitacionais e secretarias de habitação devem estar preparadas para se tornar um balcão de aprovações, muitas delas “flexibilizadas”.

Os municípios ainda são convocados pelo governo federal a “doar terras públicas” e outras benfeitorias aos empreendedores privados, de modo a serem atendidos mais rapidamente e por mais projetos – ou seja, acentua-se uma competição entre cidades para atrair investimentos a todo custo. As urbanizações periféricas ainda trarão custos adicionais aos municípios, com gastos em infra-estrutura, transportes e serviços públicos. Alguns deles, de médio e pequeno porte, estão recebendo ou receberão uma somatória de condomínios periféricos que é percentualmente expressiva em relação à sua população atual, promovendo um crescimento demográfico desequilibrado, além de agressivo ambientalmente.

O pacote não prepara nem estimula os municípios a aplicarem os instrumentos de reforma urbana previstos no Estatuto da Cidade. Pode-se dizer que isso não é papel do governo federal, mas dos poderes locais e, de acordo com a correlação de forças em cada município, já foram ou podem vir a ser implementados. Mas o problema é que o pacote estimula um tipo de urbanização e de captura dos fundos públicos que, por si só, torna mais difícil a aplicação desses instrumentos. Estes aparecem agora como entraves a serem derrubados pelo laissez-faire imobiliário que o pacote favorece. Assim, aplicar a legislação de reforma urbana e “impor condições públicas” aos empresários privados parece algo desaconselhável no momento, pois a competição entre cidades irá estimular o contrário. O pacote é, assim, pró-sistêmico e não promove qualquer mecanismo que contrarreste a lógica especulativa que ele próprio estimula.

Por sua vez, os municípios têm como incumbência cadastrar as famílias com rendimento de 0 a 3 salários mínimos, e os que já processaram estes dados obtiveram números muito acima do previsto para ser executado. Com isso, o poder local deve arcar com o ônus de filas imensas não atendidas. Mas, por outro lado, pode se beneficiar eleitoralmente ao intermediar a provisão habitacional das construtoras, fazendo a tradicional entrega clientelista das chaves para as famílias que serão escolhidas.

7) O pacote favorece a reforma urbana e o cumprimento da função social da propriedade?

Na ânsia de poder viabilizar o máximo de empreendimentos, o poder local ficará refém de uma forma predatória e fragmentada de expansão da cidade. O “nó da terra”, na expressão de Ermínia Maricato, permanece intocado (uma vez que os instrumentos do Estatuto da Cidade – como o IPTU progressivo, a dação em pagamento e a urbanização compulsória não foram implementados em 99% dos municípios brasileiros) e seu acesso se dará pela compra de terrenos por valores de mercado (ou ainda acima destes) para felicidade dos proprietários de terra. O modelo de provisão mercantil e desregulada da moradia irá sempre procurar, no caso brasileiro, a maximização dos ganhos por meio de operações especulativas com a terra. Isso porque o mercado imobiliário no Brasil é eminentemente “patrimonialista” (no sentido de procurar a valorização de forma dissociada ou prevalente em relação ao circuito de reprodução produtiva do capital) e trabalha com incrementos na renda fundiária. O que quer dizer que grande parte do subsídio público para a provisão habitacional será capturada pelo capital enquanto propriedade, cujos ganhos são especulativos, ou seja, derivam da variação de preços dos ativos – mas também pelas grandes empresas que associam produção e rentismo sob o mesmo comando.

Do ponto de vista urbanístico, esse modelo favorece, no caso da provisão de 0 a 3 salários (mas não só), a produção de casinhas térreas em grandes conjuntos nas periferias urbanas ou mesmo em área rural que será transformada em área urbana (nesse caso o custo da terra, próximo a zero por m2, permite o maior ganho de incorporação de renda diferencial possível). Basta lembrar que a mudança na legislação do uso do solo e a definição dos limites do perímetro urbano passam pelas Câmaras Municipais, que tradicionalmente representam os interesses dos principais proprietários de cada cidade e de suas entidades de classe. A máquina patrimonialista-rentista é posta a funcionar enquanto fortalece o modelo de espraiamento urbano, que é oneroso para o poder público e para a sociedade como um todo.

Não há nada no pacote que estimule a ocupação de imóveis construídos vagos (que totalizam mais de 6 milhões de unidades, ou 83% do déficit, segundo dados da Fundação João Pinheiro para o ano 2000), colaborando para o cumprimento da função social da propriedade. A existência desse imenso estoque de edificações vazias é mais um peso para toda a sociedade, pois são em sua maioria unidades habitacionais providas de infra-estrutura urbana completa, sendo muitos inadimplentes em relação ao IPTU (em diversos países da Europa, por exemplo, imóveis vazios pagam mais impostos dos que os ocupados, forçando seu uso). A constituição de fundos públicos para fomentar aquisição, desapropriação e aluguel subsidiado de imóveis isolados é uma política existente em diversos países como forma de minimizar o déficit, combater a ociosidade imobiliária e o espraiamento urbano, ao mesmo tempo em que permite o atendimento imediato de famílias em situação de risco e colabora com certa mistura social, inserindo-as em áreas já urbanizadas.

O que prevalece, contudo, é a lógica produtivista, de execução de novas unidades, que mais interessa ao setor da construção. Mesmo nesse caso, não há incentivo às construtoras para que promovam a produção adensada em áreas mais centrais, em lotes menores inseridos na malha urbana ou para reforma de edifícios (isso seria simples, por meio de um escalonamento de valores inversamente proporcional ao número de unidades habitacionais, de modo a privilegiar conjuntos e terrenos menores ao invés de grandes conjuntos periféricos, o que também favoreceria as empresas menores e locais).

O pacote, tal como proposto, irá estimular o crescimento do preço da terra como um todo (a menos que a cidade entre em colapso e os preços despenquem), favorecendo ainda mais a especulação imobiliária articulada à segregação espacial e à captura privada de investimentos públicos. Assim, a política habitacional de interesse social se tornará cada vez mais inviável, dado o crescimento do preço dos terrenos, o que poderá ser, ironicamente, mais uma justificativa, por parte do mercado e da tecnocracia, para que se atenda apenas as faixas de rendimento acima de 3 salários mínimos.

8) Por que o pacote desconsidera os avanços institucionais recentes em política urbana no Brasil?

O pacote foi elaborado pela Casa Civil e pelo Ministério da Fazenda, em diálogo direto com representantes dos setores imobiliários e da construção, como uma política de governo em resposta à crise, desconsiderando diversos avanços institucionais na área de desenvolvimento urbano bem como a interlocução com outros setores da sociedade civil.

O Ministério das Cidades, que foi uma inovação do primeiro mandato do governo Lula, com toda uma nova estrutura operacional – que articula as políticas de habitação, saneamento, transportes e desenvolvimento urbano –, foi posto de lado na concepção do programa. Vale lembrar que, de todo modo, já havia sido entregue em 2005 ao PP de Maluf e Delfim, com o afastamento de Olívio Dutra e de parte da sua equipe, como forma de reduzir as pressões dos escândalos do “mensalão” e do “mensalinho”, de Severino Cavalcanti. Mas ainda assim, a Secretaria de Habitação havia sido parcialmente preservada e seguia atuante, inclusive com a elaboração do Plano Nacional de Habitação, entregue alguns meses antes do anúncio do pacote – que o ignorou em sua quase totalidade. O Estatuto da Cidade, de 2001, resultado da luta pela reforma urbana no Brasil e que até o momento foi pouquíssimo implementado, não é um elemento definidor dos investimentos (municípios que o aplicam poderiam ser priorizados ou ter condições mais favoráveis). O Conselho das Cidades, órgão deliberativo mais importante do Ministério, sequer foi consultado a respeito do pacote. O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) que até então deveria concentrar todos os recursos da política habitacional de modo a uniformizar os critérios de acesso, bem como seu Conselho, foram dispensados. O pacote também não favorece a criação de um Sistema Único das Cidades, reivindicação dos movimentos sociais, que permitiria gerenciar programas, terras e fundos federais, estaduais e municipais de modo a criar uma isonomia nos critérios de atendimento, na política fundiária e nos valores aportados, de forma similar ao Sistema Único de Saúde. O pacote direciona seus recursos para um fundo público secundário e sem conselho, o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), mais maleável e desregulado, capaz de atender ao interesse do capital da construção. O decreto regulamentador do pacote também define um comitê de acompanhamento formado exclusivamente por integrantes do governo, sem participação da sociedade, e coordenado pela Casa Civil.

9) O pacote habitacional é uma política anti-cíclica acertada?

O pacote é anunciado como uma política anti-cíclica com objetivos sociais – que, em última instância, o justificam. A finalidade social parece desobrigar os defensores do plano de uma avaliação pública do seu impacto nas cadeias produtivas e seus efeitos anti-crise.

Mesmo se considerarmos que a indústria da construção tenha de fato um efeito multiplicador positivo, este se verifica não pela base do produto (cimento, pedra, areia, tijolo, madeira têm um ciclo curto), mas principalmente pelos seus acabamentos e por tudo aquilo que os proprietários investem nos imóveis depois de prontos (os produtos associados a mobiliário, eletrodomésticos e decoração). O acabamento e a decoração têm um poder multiplicador, porque são produzidos industrialmente. Mas em casas e apartamentos de padrão popular que, em geral, são entregues sem nenhum acabamento, e com famílias de rendimento exíguo, pouquíssimos recursos serão destinados a mobiliário e decoração, uma vez que seus moradores ainda arcarão com custos de prestações, condomínio, água e luz regulares em um contexto de crise e desemprego (no qual não é aconselhável o endividamento em crediários). Assim, a indústria da construção, no caso da habitação popular, acaba por reduzir-se praticamente à base dos produtos (à sua estrutura mínima), com um poder multiplicador muito menor.

Do ponto de vista da quantidade dos empregos gerados, não há dúvida de que, pela sua baixa composição orgânica, a construção civil é uma empregadora maciça de mão-de-obra. Mas a “não-questão” do debate é a qualidade dos empregos gerados e seu patamar de exploração (como discutiremos adiante). Provavelmente a negociação entre governo e construtoras para definir o menor custo viável por unidade habitacional (o governo quer eleitores atendidos, enquanto as construtoras, rentabilidade crescente) poderá redundar em um aumento da extração da mais-valia absoluta, com precarização dos trabalhadores.

De uma perspectiva mais estritamente keynesiana, o pacote imobiliário não é uma política anti-cíclica, mas apenas uma política imobiliária que terá efeitos de médio prazo sobre o mercado de trabalho. Como definiu Keynes, a política anti-cíclica requer agilidade e absoluta desconsideração pela rentabilidade do negócio e, por isso, deve ser feita diretamente pelo poder público. Ela não tem como objetivo imediato recompor a rentabilidade do mercado e a criação de novos “negócios” para a iniciativa privada, como é o caso do “Minha casa, minha vida”. O tempo lento dos investimentos habitacionais e a preocupação com a rentabilidade privada descaracterizam o pacote como política anti-cíclica. Uma opção keynesiana teria sido a criação de frentes de trabalho diretamente mobilizadas pelos governos, com gastos dissociados do rentismo imobiliário, como a canalização de córregos, a implantação de redes de esgoto, a melhoria dos calçamentos e praças nas periferias, a reforma de escolas e postos de saúde etc. Além disso, é preciso lembrar que o governo mantém o superávit primário, mesmo que em menor proporção, quando a base da política anti-cíclica é a criação de déficit público.

Mesmo assim, o pacote é propagandeado como uma política anti-cíclica, e este marketing tem servido de pretexto para justificar uma política habitacional privatista e a captura de fundos públicos por determinadas frações do capital. Mas se considerarmos que o pacote não é, na verdade, a melhor política anti-cíclica, o “emergencial” e o “quantitativo” devem deixar de ser razões absolutas para ser condicionados por determinações mais substantivas, de modo a que prevaleçam critérios urbanos, sociais e ambientais mais adequados para se avaliar e implementar uma política habitacional.

10) Como o pacote habitacional colabora para que as construtoras saiam da crise?

O setor imobiliário residencial no Brasil esteve descapitalizado desde o fim do BNH (Banco Nacional de Habitação), em meados dos anos 1980, quando perdeu sua fonte de financiamento público. Nos últimos anos, contudo, graças a intervenções ativas do governo federal e à abertura de ações ele foi sendo recapitalizado. Em um primeiro momento, a partir

de 2003, houve ampliação da faixa de financiamento habitacional compulsório do FGTS e SBPE para o setor imobiliário, o que promoveu a ampliação dos prazos de financiamento e a redução nos juros. Associado a isso, desde 1997 já existe o instrumento da “alienação fiduciária”, que facilita ao credor a tomada do imóvel no caso de inadimplência, ampliando as garantias para o setor privado. A partir de 2006, as principais empresas construtoras e incorporadoras abriram seu capital na Bolsa de Valores, capturando bilhões de reais em poucos meses. Ao que tudo indica, gastaram grande parte na aquisição de bancos de terra. As três maiores empresas somam hoje cerca de cinco bilhões de reais em terras. Com a abertura na Bolsa e a injeção de capital, as empresas tiveram que se expandir, tanto geograficamente quanto para faixas do mercado até então inexploradas. Isso significa uma ampliação do circuito imobiliário, antes concentrado, para outras cidades e a entrada das empresas no chamado “setor econômico” (de 6 a 12 salários mínimos de rendimento familiar).

Todos esses fatores somados produziram o boom imobiliário brasileiro a partir de 2007. O crescimento repentino com a capitalização e a ampliação do rendimento no setor foi, contudo, insustentável. Produziu-se em 2008 um pico de inflação na construção (12,2%, o dobro do índice geral), houve falta de determinados insumos e de mão-de-obra especializada, casos de má gestão em algumas empresas, redução de exigências em relação ao crédito e à qualidade dos produtos, produção acima da demanda e, por fim, uma oferta acima da capacidade do crédito.

A crise mundial, portanto, embora venha a agravar a situação, não está na origem dos limites para o crescimento do setor e dos problemas mencionados. As empresas do setor têm uma queda vertiginosa em suas ações (caíram para um décimo do valor de poucos meses antes). Na queda, e mesmo um pouco antes dela, há indícios de que investidores estrangeiros compraram ações das empresas e participaram na elaboração do pacote, como condição para reerguê-las. O pacote surge como salvação para o setor que estava entrando em crise profunda, por fatores internos e externos. No primeiro semestre de 2009, conforme apresentamos no Quadro 3, o setor da construção lidera disparado (58% acima do segundo colocado) a alta na Bolsa de Valores, impulsionado pelo anúncio do pacote habitacional, segundo afirmam diversos analistas. As empresas que mais se beneficiaram foram as voltadas ao mercado econômico (Tenda, MRV e Rodobens), que apenas nos dois meses após o anúncio do pacote tiveram ganhos especulativos de até 126% em suas ações na Bolsa, refletindo a expectativa de ganhos futuros. O despejo de subsídios públicos e semi-públicos deve colaborar não apenas para ativar o setor como para restituir o valor de troca de terrenos e de imóveis construídos e vacantes desde o ano passado. Novamente, o Estado estende sua rede de proteção para que a mercadoria não caia fora da circulação e possa dar o seu “salto mortal” da realização do valor.

Quadro 3 – O setor da construção lidera alta semestral na Bolsa de Valores

O gráfico abaixo revela a expectativa de ganhos futuros e que a alta das empresas de construção foi muito superior a dos demais setores, graças, sobretudo, ao anúncio do pacote habitacional.

Foto de destaque: Casa embrião – modelo do Banco Mundial.

(continua)

Leia aqui a 3ª parte deste artigo