Empreiteiras e Estado no Brasil, ontem e hoje: perspectivas para a classe trabalhadora

O que ocorre com as empreiteiras, sua relação com o Estado, e quais são as perspectivas para os trabalhadores. Por Pedro H. Campos

A conjuntura brasileira atual impõe uma série de desafios à classe trabalhadora. Vivemos aparentemente uma grave disputa intercapitalista de ordem mundial, com amplas consequências sobre o Brasil, que vive uma generalizada crise de hegemonia, expressa parcialmente na forma de uma extensa crise econômica e política[1]. No cerne da tensão política vigente se encontram os empresários da construção civil e sua relação com o aparelho de Estado. Nossa intenção com esse texto é retomar a história desses agentes em sua ação política, chegando até os dias atuais e propondo discutir o que está ocorrendo hoje com as empreiteiras, sua relação com o Estado, e quais são as perspectivas para os trabalhadores em meio a esse contexto.

Os empreiteiros de obras públicas são importantes atores da economia e da política brasileira. Suas empresas compõem alguns dos maiores grupos privados do país e seu peso econômico é altamente impactante, tendo em vista os conglomerados controlados por esses empresários e sua intensa projeção internacional. Além do peso econômico, figuram como importantes atores políticos, destacando-se como alguns dos principais – senão os maiores – financiadores de campanhas eleitorais. Atuam ainda na elaboração de emendas parlamentares ao Orçamento da União, nos estados e municípios. Possuem também influência sobre a forma como são nomeados cargos do poder executivo e na estrutura dos partidos, incidindo sobre as suas nomeações para ministérios, diretorias de estatais e demais autarquias e pastas.

Ao contrário do que afirma uma falsa e muitas vezes mal intencionada tese, esse poder não foi formado após 2003 e não tem relação com a ascensão do PT ao governo federal. Pelo contrário, as administrações Lula e Dilma parecem ter atuado basicamente no sentido de manter a lógica existente nos governos anteriores, além de terem retomado investimentos em infraestrutura. Esses mesmos governos pecaram no sentido de não romper com o poder desses empresários e com a forma espúria que eles lidam com a política e o Estado brasileiro.

A origem dessas empresas remete ao advento de um novo padrão de acumulação de capital no país na primeira metade do século XX. Com a nova configuração do Estado a partir da década de 1930, houve uma estatização da demanda de obras de infraestrutura, antes dominadas por empresas estrangeiras, que realizavam empreendimentos voltados sobretudo para a reprodução do caráter dependente da economia brasileira, como portos e ferrovias de escoamento da produção agrícola. A partir da implementação do Estado varguista, houve a formação de um mercado de obras públicas contratadas pelo aparelho de Estado, com o fito de prover a base de um padrão de acumulação de capital centrado no eixo urbano-industrial e dedicado sobretudo ao mercado doméstico. Essas obras vieram na forma principalmente de empreendimentos de transporte (sobretudo rodovias) e energia (baseado em especial no modelo de geração hidrelétrica), além de obras de infraestrutura urbana.

No compasso dessa alteração do padrão de acumulação da economia brasileira, de um viés dependente e primário-exportador para um modelo mais centrado nas cidades e nas fábricas, foram fundadas algumas das primeiras empresas brasileiras dedicadas ao ramo de construção pesada, ou melhor, especializadas em empreendimentos de infraestrutura. Como os nomes indicam (Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez, Norbert Odebrecht, Mendes Júnior e outros), são companhias nacionais, controladas sobretudo por empresários brasileiros e de controle familiar. O primeiro campo de atuação desses grupos se dá mais em nível local e regional, tendo a administração federal Kubitschek (1956-1961) sido decisiva no sentido de formar um mercado nacional de obras públicas, levando à própria nacionalização dessas empresas.

Foi justamente em meio a esse pique de obras ocorrido na segunda metade da década de 1950, quando estavam sendo construídas as rodovias do Plano de Metas e a nova capital federal que esses empresários compuseram as primeiras entidades associativas de empreiteiros de corte nacional. Até então, havia formas organizativas de empreiteiros em escala regional (como a Associação Paulista dos Empreiteiros de Obras Públicas) e de corte mais amplo (como o Clube de Engenharia e os Sinduscons, sindicatos que abrangiam as empresas do ramo da construção civil como um todo). No entanto, foi no período JK que se formaram entidades como a Cbic (Câmara Brasileira da Indústria da Construção) e, principalmente, o Sinicon – o Sindicato Nacional da Construção Pesada. Esse último reunia apenas empreiteiros de obras públicas e foi fundado no Rio de Janeiro em 1959.

Os objetivos e formas de atuação dessas entidades se davam de diferentes maneiras. Em primeiro lugar, associações como o Sinicon tinham o fito de organizar os empresários para atuar coletivamente diante dos trabalhadores e seus sindicatos, que se fortaleciam muito em suas mobilizações e lutas naquele contexto, marcado pela crescente organização operária e inflação elevada. Em segundo lugar, diversos indícios indicam que o ambiente do sindicato era espaço para acerto de resultado de licitações. Assim, ali parecia funcionar uma espécie de cartel, no qual eram combinados previamente resultados de concorrências, seus vencedores, perdedores, empresas responsáveis pelas obras, subempreitada e margens de lucro.

Porém, o sindicato parecia ser também um agente importante junto ao aparelho de Estado. Nesse sentido, ele atuava com o fim de pautar as políticas públicas, elaborando projetos de obras, pressionando para o atendimento das demandas desses empresários, tentando definir prioridades e necessidades de intervenções urbanas e de obras de engenharia e organizando formas de atuação junto ao aparelho de Estado, no sentido de definir a agenda pública. Assim, entidades empresariais como o Sinicon atuavam tentando inscrever os interesses dos seus associados e disputando com outras classes sociais e frações do empresariado o fundo público e tentando direcionar para as suas atividades o orçamento estatal. Está claro que para atingir esses fins eles não atuavam simplesmente junto a políticos, parlamentares, ministros etc., mas também junto à sociedade de forma mais ampla, agindo junto à imprensa no sentido de indicar os seus projetos e objetivos como demandas que seriam benéficas à toda população. A notória atuação desses empresários junto à imprensa nos anos 1950, 1960 e 1970 é representativa disso.

Por fim, havia uma finalidade mais especificamente política da atuação desses empresários. Eles se reuniam em sindicatos para a conjugação de ideias e organização política coletiva diante do cenário nacional. Assim, o Sinicon foi um importante ator no Ipes (Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais), sendo o primeiro presidente do sindicato o empresário Haroldo Poland, também presidente do instituto, que teve uma participação bastante significativa na destituição do governo João Goulart[2]. Os empresários do Sinicon agiram de maneira organizada e coletiva no golpe de 1964 e tiveram uma participação ativa na derrocada da democracia brasileira. Não à toa, os empreiteiros de obras públicas foram importantes beneficiários das políticas estatais implementadas ao longo do período ditatorial (1964-1988).

Durante o regime, esses agentes foram favorecidos por políticas como a ampliação da arrecadação estatal e do orçamento público, a partir das reformas do Paeg (Programa de Ação Econômica do Governo) e com o direcionamento de boa parte dos gastos públicos para as suas atividades. Em um momento em que o Congresso estava fechado, foi aplicada a reserva de mercado no setor de obras públicas, com a proibição de empresas estrangeiras atuando em contratos com o governo. Por fim, os empreiteiros gozaram de financiamentos e isenções fiscais a partir de medidas localizadas. Com isso, essas empresas encontraram na ditadura o período de maior crescimento da sua história. A década de 1970 foi o momento mais fértil da história para o mercado de obras públicas no país, fazendo com que essas firmas crescessem em seu peso econômico e político.

Porém, as medidas de benefício a esses empresários não ocorreram somente através das políticas que lhe eram diretamente direcionadas. As políticas endereçadas aos trabalhadores também incorriam em benefícios aos seus interesses. Assim, o arrocho salarial imposto pela ditadura favoreceu essas empresas, grandes empregadoras de força de trabalho. Além disso, a repressão ao movimento sindical e às formas de organização dos trabalhadores favoreceu os empresários na negociação com seus operários, limitando as greves e facilitando o arrocho e as demais atividades dos empresários. As poupanças compulsórias – FGTS, PIS e PASEP – absorviam recursos da folha salarial dos trabalhadores e canalizavam para fundos que eram empregados para realização de investimentos e obras públicas, criando nichos de atividades para esses empresários, como as obras financiadas pelo BNH (Banco Nacional de Habitação). Por fim, a forma relapsa como a ditadura tratou a segurança do trabalhador nos canteiros de obras fez com que esses empresários pudessem economizar nesse quesito, com a perversa consequência da multiplicação dos acidentes de trabalho, inclusive os fatais.

Assim, as políticas implementadas pelo regime em relação à classe trabalhadora incorriam em benefícios aos empresários. Mesmo os pleitos populares por gastos sociais e maiores inversões em saúde e educação estavam amordaçados, levando a que a ditadura paulatinamente fosse direcionando o orçamento dessas pastas para os investimentos em obras de infraestrutura.

A conjuntura atual: empreiteiras, “Lava Jato” e trabalhadores:

Os empreiteiros de obras públicas souberam desenvolver uma ação estratégica no sentido de se adaptar às novas configurações políticas e institucionais que o país passou a viver a partir da década de 1980. Assim, tiraram a ênfase que no auge da ditadura era dada em suas ações políticas aos militares e ao poder executivo e passaram a ter uma atuação mais intensa junto à imprensa, aos partidos, ao parlamento e às eleições. Dessa forma, desenvolveram mecanismos de financiamento e propinas nas campanhas eleitorais, votações no Congresso, no trâmite do orçamento e na contratação de obras públicas. No entanto, as operações ilegais também existiam durante a ditadura e, dada a falta de mecanismos de fiscalização operando, tudo indica que as irregularidades eram ainda maiores naquele período. Com a retomada do poder e até criação de mecanismos como Ministério Público, Polícia Federal, imprensa, movimentos sociais, poder judiciário e outros, começaram a despontar publicamente os chamados “escândalos” envolvendo as relações das empreiteiras com o Estado. Muitas vezes esses casos eram alimentados pela concorrência entre essas empresas, estando sujeitos a disputas políticas e sendo usados como armas na defrontação e conflitos entre grupos políticos.

Em 2014, foi deflagrada a chamada “Operação Lava Jato”, que investiga esquemas de pagamento de propinas e práticas ilegais envolvendo empresários do setor e agentes do poder público. A operação, por um lado, revela e detalha algo que era abertamente conhecido na sociedade brasileira: a relação corrupta que existe entre empreiteiras e Estado no Brasil. Por outro lado, a operação guarda vários elementos de Estado de exceção, como prisões preventivas mantidas por meses e anos, conduções coercitivas aplicadas de forma ilegal, prisão de críticos da operação e a relação no mínimo polêmica com a mídia empresarial conservadora, com a liberação seletiva de vídeos e escutas ilegais.

No que tange ao setor de obras públicas e ao ramo das empresas de construção pesada, a operação foi um duro golpe. Em um nicho econômico ainda dominado por empresas de controle nacional, a operação está tendo um efeito arrasador sobre as empreiteiras e os empregos. A prisão da cúpula dessas construtoras, as pesadas multas aplicadas e a apreensão de documentos e equipamentos têm enfraquecido essas firmas, que estão sofrendo um sensível e veloz processo de crise e decadência. O resultado da operação aponta para a quebra das maiores empreiteiras brasileiras ou para a sua redução a pequenas ou médias empresas, tendo em vista que os principais conglomerados do setor já estão se desfazendo de ativos e vendendo ramos, empresas controladas e repartições.

A tendência é a abertura do mercado doméstico e espaços no exterior controlados por essas empreiteiras por outras construtoras brasileiras menores e, principalmente, por empresas estrangeiras. Esse movimento de desnacionalização do setor tende a levar empregos para fora, bem como a aquisição de equipamentos, materiais e também reforça o envio para fora dos lucros das empresas. Várias companhias de engenharia, sobretudo chinesas e europeias, têm entrado com força e velocidade no mercado brasileiro em ramos como energia e petróleo ultimamente.

Em uma perspectiva crítica, essas empreiteiras pegas na “Operação Lava Jato” e seus dirigentes são indefensáveis, tendo em vista a sua associação com a ditadura – inclusive com o financiamento da repressão à resistência ao regime, como ocorrido na Operação Bandeirantes –, a histórica truculência com os trabalhadores e forma espúria de atuação com o poder público no Brasil. Por outro lado, a desnacionalização do setor de obras públicas no país não parece ser um processo positivo para a sociedade brasileira, visto que tira empregos de operários e engenheiros brasileiros e não aponta para a superação das práticas ilegais no setor. Pelo contrário, a estrutura corrupta da relação entre empreiteiras e Estado no Brasil está assentada em certas bases, como a forma como são financiadas as campanhas eleitorais, como são votados os orçamentos, como são compostos os cargos de indicação no poder executivo e a forma como se dá a dinâmica parlamentar e partidária no país. A “Operação Lava Jato” não aponta para a reversão desses dispositivos. Além disso, algumas das empresas estrangeiras que atuam no país já sofreram acusações de corrupção, formação de cartel e pagamento de propinas. A corrupção não é algo restrito ao Brasil e às empresas domésticas e, em fundo, a sua lógica está associada ao próprio capitalismo e sua reversão demandaria uma modificação da estrutura do sistema social vigente.

Dessa forma, uma possibilidade de avanço em relação à dinâmica das obras públicas no país seria a formação de uma empresa pública dedicada a esse tipo de empreendimento. Trata-se de uma iniciativa que já foi colocada em outros momentos e que historicamente causa arrepios nos empresários do setor, tendo em vista os preços bem mais rebaixados que as empresas estatais podem operar. Assim, uma empresa pública, de controle popular, poderia atender de maneira mais incisiva as graves urgências que a sociedade brasileira encontra na área de infraestrutura, sobretudo em itens e áreas como transporte público urbano de massa, habitação social, saneamento, redes de creches, escolas, postos de saúde e hospitais, obras de acessibilidade etc. As obras públicas no Brasil são caras, atrasam e têm qualidade ruim. A mudança das leis no setor e a criação de uma ou mais empresas estatais eficientes e de controle público permitiria obras mais ágeis, de maior qualidade e mais baratas. Ao que contrário do que difunde o discurso neoliberal, as empresas públicas brasileiras são eficientes e possuem um excelente quadro técnico. O mesmo poderia ocorrer em uma firma estatal como uma empreiteira pública, que poderia reativar o setor, realizando obras públicas sem amplas margens de lucro – como são praticadas pelas empreiteiras privadas – e tratando melhor seus operários e demais funcionários.

Para além da resolução no que tange ao setor empresarial de obras públicas, vemos desde o início da “Operação Lava Jato” uma conjuntura extremamente regressiva e negativa para os trabalhadores brasileiros. A agenda colocada antes e, principalmente, depois do golpe de Estado de 2016 é extremamente danosa para a classe trabalhadora. Assim, a pauta colocada de reforma trabalhista, previdenciária, política, PEC do Teto etc. se expressa na forma de uma cassação de direitos sociais conquistados com duras e históricas lutas pela classe trabalhadora brasileira. A cassação de direitos vem associada a uma escalada impressionante do Estado de exceção no Brasil, com medidas, decisões e repressão aos movimentos populares que parecem caracterizar o regime político brasileiro atual como uma ditadura em formação. Está claro que, assim como no início do regime inaugurado com o golpe de 1964, um processo que está associado ao outro. A limitação dos direitos civis hoje é ambiente fértil e necessário para a imposição das contrarreformas regressivas que estão sendo colocadas forçosamente no país.

A saída para os trabalhadores no país é a luta pela manutenção dos seus direitos, com a ocupação das ruas, realização de paralisações, greves e outras formas de mobilização e manifestação pública. Por mais que a repressão seja violenta e a arbitrariedade policial tenha a finalidade precípua de limitar a mobilização popular, cabe à classe trabalhadora lutar pelos seus direitos sociais, trabalhistas, previdenciários e civis, todos em risco hoje. Poderíamos agregar a essa luta também a defesa de um reordenamento do setor de obras públicas no país. Assim, se a “Operação Lava Jato” revelou com detalhes a relação espúria das empreiteiras com o Estado brasileiro e a própria escalada do poder econômico sobre a coisa pública no país, não cabe nem a defesa das empresas privadas nacionais, nem a defesa da chegada das firmas estrangeiras. Em um momento de debilidade das outrora poderosas empreiteiras brasileiras, uma pauta interessante seria a defesa da formação de uma empresa pública, de controle popular e democrático, para a realização dos empreendimentos de infraestrutura que as classes populares brasileiras precisam. Só assim poderíamos ter plena autonomia na definição das prioridades dos projetos de infraestrutura que são de fato necessários à sociedade brasileira.

Pedro Henrique Pedreira Campos é professor do Departamento de História e Relações Internacionais da UFRRJ e doutor em História pela UFF.

Notas:

[1] Para isso, utilizaremos basicamente os resultados da nossa pesquisa sobre o tema, cujos resultados foram publicados no livro de nossa autoria, Estranhas Catedrais: as empreiteiras brasileiras e a ditadura civil-militar, 1964-1988. Niterói: Eduff, 2014.

[2] Para isso, ver DREIFUSS, René Armand. 1964: a conquista do Estado. 3ª ed. Petrópolis: Vozes, 1981.