O Edital, nitidamente, foi feito para legalizar uma situação de arbitrariedade que persiste na cidade, legitimando o ilegal, sem mexer nas peças do tabuleiro. Por Daniel Caribé
Clique aqui para ler a parte 1 ou a parte 3 deste artigo.
III
O Edital que definirá quais empresas operacionalizarão o transporte coletivo de ônibus em Salvador para os próximos 25 anos deveria ser o resultado de longos debates, com a incorporação das formulações dos movimentos sociais criadas em seus espaços autônomos, dos diversos setores interessados da sociedade e com consultas vinculantes – ou seja, não apenas de fantasia – a toda população.
Deveria ser derivado também de outros instrumentos legais, como a LOUOS (Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupação do Solo), o PDDU (Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano) e o Plano de Mobilidade Urbana. O Edital, se formos seguir o que determinam as leis, deveria ser subordinado a estes e a outros instrumentos, pois são eles que formalmente expressam o planejamento urbano e a dinâmica de funcionamento da cidade e, daí, supostamente apontariam para as transformações de curto, médio e longo prazo pelas quais Salvador deveria passar.
Deveriam ser estes debates prévios os definidores dos modelos técnicos a serem adotados, como o sistema de bilhetagem eletrônica ou as configurações dos ônibus; o custo da tarifa e de que forma ela seria paga pela população; se teremos tarifa ou não. Ainda, seriam estes debates prévios a definir o zoneamento da cidade, a integração dos ônibus com os outros modais e os percursos das linhas. Mais, definiriam o sistema de transporte para além dos ônibus e o papel deles frente a outras possibilidades de mobilidade urbana, como as calçadas, ciclovias, elevadores, etc.
Estes debates não são puramente técnicos e não apontam para uma única solução. Dedicando um pequeno tempo a uma rápida pesquisa, podem encontrar-se diversos modelos de sistemas de transportes públicos aplicados às mais diversas cidades, sejam elas megalópoles ou cidades de pequeno e médio portes. Claro que a legislação local e nacional varia de canto a outro, e cada cidade tem a sua topografia, graus variados de dependência do transporte individual motorizado e acessibilidade (micro e macro) em diferentes níveis de consolidação. Além disto, as segregações socioespaciais tendem a se diferenciar. E tudo isso apresenta barreiras para um determinado modelo, aponta para outros, mas por si não define a solução a ser adotada.
Aliás, o debate em torno da Tarifa Zero, que vem se consolidando, é um exemplo de que soluções técnicas devem ser subordinadas a questões sociais e políticas. Já há exemplos no mundo de cidades nas quais não há tarifa ao se ingressar no sistema de transportes. Os seus custos, portanto, são apropriados pelos trabalhadores por outros meios, ou a lucratividade de determinados capitalistas é desviada para outros. Entretanto, os movimentos sociais que passaram a levantar esta bandeira, a exemplo do Movimento Passe Livre (MPL), não apresentaram ainda uma solução técnica definitiva à questão, sequer uma solução jurídica única, nem apontam de onde devem vir os recursos. E, pelo caráter do Movimento, nem o deve fazer, porque pauta suas ações não na renovação dos gestores, mas no constrangimento às instituições e às classes dominantes.
Talvez o único exemplo de proposta que vá além seja a Campanha Tarifa Zero de São Paulo, que chega a apresentar um projeto de lei. Dentro dele, há a proposta de Tarifa Zero explícita no Artigo 19: “Os usuários não serão cobrados diretamente pelo uso do serviço, nem no ato do uso, nem antes ou depois dele”; e no seu Parágrafo Único: “o serviço será remunerado às empresas mediante pagamentos feitos mensalmente pelo poder concedente às concessionárias, segundo critérios definidos nesta Lei”, através de um Fundo Municipal de Transportes, gerido pelo Conselho Municipal de Transportes. Entretanto, também não aponta objetivamente de onde devem vir os recursos para além das “dotações consignadas no Orçamento Municipal sob a rubrica ‘Fundo de Transporte Coletivo’ e créditos adicionais que lhe sejam destinados”. Ou seja, e para ficar em dois exemplos que extraí dos debates em torno da Tarifa Zero, não se aposta em uma reforma tributária nem se transferem os custos do sistema de transporte público para os seus beneficiários maiores (empresários, usuários do transporte mecanizado individual, etc).
Entretanto não é aqui o espaço para debater a Tarifa Zero enquanto estratégia dos movimentos sociais para realizar o direito à cidade em sua plenitude, muito menos as suas possibilidades de financiamento. Neste momento, basta entender a Tarifa Zero como uma palavra de ordem que evidencia os processos de segregação nas cidades brasileiras, o aumento da exploração dos trabalhadores a partir do sistema de transporte público e a possibilidade de saltar desta demanda específica e concreta para chegar à cidades e A sociedades mais igualitárias e verdadeiramente democráticas. Claro, em articulação com outras lutas.
Também não é um debate puramente jurídico. A LOUOS, o PDDU e o Plano de Mobilidade Urbana, como já lembrados no artigo “Onde vivem os editais”, são instrumentos inexistentes em Salvador. Os dois primeiros por apresentarem as mais diversas ilegalidades e o último por sequer ter entrado na pauta dos debates. Os instrumentos legais, apesar de existirem, não são respeitados. O que abre espaço para o caos, onde o mais poderosos, capazes de dobrar o Judiciário e os órgãos de fiscalização, impõem os seus projetos. Mas também aponta para a possibilidade do esgotamento destes mesmos instrumentos e para a necessidade de se criar novos marcos legais ou novas formas de gerir ou autogerir as cidades.
Portanto, ao se levantarem questões técnicas e legais que caracterizam o Edital proposto pela Prefeitura de Salvador, não se busca apontar soluções. A estratégia é mesmo barrar este Edital (e os contratos que serão firmados a partir dele) para possibilitar que seja aberto o debate necessário em torno do futuro da cidade de Salvador, e não só do sistema de transportes. Os problemas técnicos devem ser resolvidos pelos técnicos, o Ministério Público do Estado e o Federal e demais órgãos de controle e fiscalização devem garantir que os problemas legais sejam sanados, mas são os movimentos sociais que devem construir as mobilizações e os debates que pautem o modelo de cidade a ser adotado e, dentro disto, o transporte público necessário. Os movimentos sociais, em particular, e os trabalhadores, no geral, apresentam os problemas, os gestores do Estado e das empresas, se devida e radicalmente pressionados, correm para achar soluções que os garantam no poder. E é esta a dialética que permitiu até agora o capitalismo se desenvolver, e é esta dialética que vai levar esta contradição às últimas consequências.
Isso também não significa que o Edital agora apresentado para vender o sistema de transporte público de Salvador tenha sido feito exclusivamente por técnicos. Há, por detrás dele, e através das próximas linhas tentaremos provar, a vontade de determinado segmento empresarial garantir o seu negócio por mais 25 anos. É apenas uma fotografia que consegue expor muitas contradições de uma única vez. Os empresários de ônibus de Salvador, como demonstra o ponto VI do artigo escrito por Manolo com pequenas contribuições minhas, “Quando as contas não batem”, são oriundos de um número restrito de famílias que controla o sistema por, pelo menos, meio século. Além disto, apesar das dificuldades de mensurar o poder que o setor exerce sobre os vereadores e a Prefeitura da cidade, podemos imaginar pela declaração de um vereador do PT contra outro do mesmo partido que não é pouca coisa: “Carballal é presidente de um partido chamado Setps”. E esta declaração expõe que tanto a bancada de esquerda como a de direita na Câmara de Vereadores agem em prol dos interesses dos empresários. É este setor que vem usando da Prefeitura de Salvador como sua representante contra o resto da cidade e que, por estar bem representado, até então não vem se posicionando publicamente a respeito do tema, a ponto de não ser possível encontrar o posicionamento oficial do SETPS sobre o Edital em nenhum canto.
Aquele mesmo artigo, “Quando as contas não batem”, também tenta evidenciar como o debate técnico e legal pode ser usado para mascarar decisões políticas e como os números, das estatísticas ou da contabilidade, podem ser facilmente adulterados para justificar decisões caras à população, como o aumento da tarifa. Não há melhor maneira de observar isto do que fazendo uma rápida consulta às tabelas de custos apresentadas pela Prefeitura e pelas empresas para balizarem o último aumento da tarifa.
A solução técnica agora apresentada através do Edital, portanto, é a solução técnica que garante a perpetuação do status quo, e a sua justificativa jurídica é pura conveniência. O Edital, nitidamente, foi feito para legalizar uma situação de arbitrariedade que persiste na cidade, legitimando o ilegal, sem mexer nas peças do tabuleiro. E o tenta fazer o mais rapidamente possível, para evitar que instabilidades políticas prejudiquem os interesses dos atuais donos da cidade.
IV
Entretanto, o Edital não deixa de ser ousado. Chega a propor “diretrizes para a reestruturação do transporte coletivo de Salvador” (ver o sub-anexo 1.4). Claro que não são “grandes diretrizes”, apesar da pompa do título. E não é porque há um respeito à lei e aos processos democráticos. Como todo o Edital e seus anexos, a preocupação fica explicitada na seguinte passagem. A palavra “participação” aparece provavelmente pela primeira vez, mas é a “participação privada”, sem uma referência sequer aos demais atores que porventura se mostraram interessados em opinar também ao longo dos últimos anos de questionamentos ao sistema de transporte da cidade: “As transformações antecipadas dependerão desse modo, da conjugação de esforços e circunstâncias que envolvem o Poder Público em seus vários níveis (Município, Estado e União), a participação privada e o contínuo processo de transformação social” (p. 75, Anexo I).
As poucas páginas apresentadas para dar cabo ao propósito de definir as “diretrizes para a reestruturação do transporte coletivo de Salvador” não vão além de mostrar a escolha pela divisão do sistema em três tipos de linhas, com base da Análise da Matriz OD (que o leitor deve presumir ser a Matriz de Origem e Destino, pois o documento não explica): Sistema Estrutural (para cada área de operação), Sistema Auxiliar e Sistema Local.
Além disso, aponta para o Sistema de Transporte Coletivo por Ônibus de Salvador – STCO Otimizado, que será a evolução do sistema atual até chegar a um sistema que incorpore definitivamente a bilhetagem eletrônica e a integração das linhas (gratuidade no segundo embarque no prazo de três horas a contar do primeiro) e a integração multimodal (metrô e Bus Rapid Transit – BRT). Tema que pretendo problematizar melhor em um futuro artigo.
Por último, apresenta a Rede de Integração e Multimodal de Transportes Salvador, que visa otimizar a integração dos sistemas de transportes da região metropolitana e transferir parte das responsabilidades para o Governo do Estado. É aí que complica. Pergunta-se: qual legitimidade tem um edital de transportes – feito ao arrepio da lei e por fora de qualquer processo democrático, numa cidade sem PDDU e sem Plano de Mobilidade – em impor um plano desta importância? Por isso fica a recomendação de leitura da representação elaborada pelo Coletivo Tarifa Zero Salvador e entregue ao Ministério Público do Estado da Bahia, provavelmente o documento público que fez a melhor denúncia ao Edital. Lá são elencadas irregularidades suficientes para suspender o processo e causar um motim na cidade. Além do mais, e infelizmente, neste momento o único dos poderes que questiona o Edital é o o próprio Governo do Estado, e temos muitas desconfianças a respeito deste repentino interesse. O motivo alegado é o desprezo do Edital pela Entidade Metropolitana, espaço constituído pelas municípios próximos a Salvador para gerir o transporte metropolitano em conjunto.
V
Mas os documentos, mesmo aqueles que se fantasiam de estritamente técnicos, acabam por revelar mais do que pretendem. Na minuta do contrato disponibilizada em novembro de 2013 para consulta pública (um dos anexos do Edital) e muito modificada na versão atual apresentada em abril de 2014, fica evidente a preocupação do poder concedente (Prefeitura Municipal de Salvador) em garantir o equilíbrio econômico-financeiro do contrato prestas a ser firmado. E, é claro, este elemento evidenciado, mais do que qualquer outro (como o sistema de bilhetagem, os canais de participação popular, a falta de citação ao Conselho Municipal de Transportes, a viabilidade da acessibilidade dos usuários, a integração com outros modais, etc.) é que nos indica quem são os reais elaboradores do documento.
Rapidamente passando pelo assunto, a garantia do equilíbrio econômico-financeiro é um dos mecanismos existentes na legislação que visa proteger os particulares contratados pela Administração Pública na relação assimétrica que estabelecem com o Estado. Como a Administração Pública tem poderes não compartilhados com os particulares, diferentemente dos contratos realizados somente entre empresas e/ou pessoas físicas, é preciso que sejam garantidas, pelo menos, as condições iniciais de retorno financeiro projetadas pelas empresas. O que é bem diferente de garantir o lucro.
Já no cálculo da tarifa serão concedidos reajustes anuais e o valor ainda deve ser revisto a cada quatro anos, sendo que, além destas duas possibilidades de aumento, será garantido também que as empresas vencedoras da licitação poderão requerer a qualquer tempo a revisão da tarifa, com base no equilíbrio econômico-financeiro.
Enquanto o reajuste é previsto em lei e está sempre ligado ao processo inflacionário, a revisão dos contratos e suas cláusulas econômicas, quando estabelecidas com a Administração Pública, estão ligadas às modificações impostas pelo próprio Estado ou por demais eventos imprevistos que afetem diretamente as empresas contratadas em sua atividade concedida. Somente daí pode rever-se o equilíbrio econômico-financeiro.
Porém, se parte do pressuposto de que toda e qualquer atividade econômica incorre em riscos. A garantia do equilíbrio econômico-financeiro não pode ser usada como justificativa para transferir aos usuários dos serviços públicos todo o risco da atividade a ser exercida pela empresa contratada. Nos casos das concessões públicas, quando as empresas interessadas têm a possibilidade de avaliar previamente os riscos e somente depois oferecerem as propostas que as vincularão durante todo o prazo de vigência do contrato, entende-se que somente as ações de origem exclusiva do Estado devem ser recordadas pelas empresas ao solicitar tal garantia, assim como aqueles eventos decorrentes de força maior ou caso fortuito, que comprovadamente interferirem na atividade.
Voltando à tarifa e seus futuros aumentos, determina o Edital definitivo que o valor dela deverá permanecer congelado em R$ 2,80 até janeiro de 2015, quando será reajustada. O segundo reajuste está programado para janeiro de 2016, e ambos aumentos terão por base somente a variação do IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo). Claro que os aumentos sempre serão realizados nos períodos em que os movimentos sociais mais encontrem dificuldades em mobilizar suas bases, conforme mostra o artigo de Manolo “Sair do roteiro: obrigação de quem quer vencer”. Uma lição que a SETPS e os gestores da Prefeitura já decoraram.
A primeira revisão entrará em vigor em janeiro de 2017 e terá por base os estudos realizados pela Prefeitura “visando atualizar a planilha de cálculo de custos e o modelos de avaliação econômico-financeira da operação dos serviços do STCO de Salvador” (Anexo II do Edital). Daí para a frente, os reajustes anuais deverão levar em conta o IPCA e o INPC (Índice Nacional de Preços ao Consumidor), cada um com o peso de 40% e ambos calculados pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), e os 20% restantes do índice de reajuste terão por base a variação do preço do combustível calculado pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP. O problema aqui é que a tarifa atual já custa quase o dobro do que deveria se levarmos em conta a inflação de 1994 para cá; e o primeiro aumento, se seguir os critérios expostos no Edital, deverá elevar a tarifa a um patamar superior aos R$ 3,20, como expõe o interessante estudo de Henrique Azevedo.
A última versão do Edital, entretanto, diminuiu significativamente a margem de manobra que sempre é deixada às empresas para solicitarem revisão do contrato, tendo por base a suposta quebra do equilíbrio econômico-financeiro. Quem tiver paciência em ler o Edital, e mais à frente quiser acompanhar os aumentos da tarifa, será bom ter em mãos as condições elencadas no ponto 7.4 do Anexo II. Uma cláusula em especial merece destaque por explicitar a prática recorrente do Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros de Salvador – SETPS em tentar jogar na conta dos rodoviários grevistas e nos protestos de outras categorias o aumento da tarifa: “Não podendo ser usado como justificativa [para revisão do contrato]: greves de trabalhadores, comoções sociais ou protestos públicos que inviabilizem a prestação do serviço, a cobrança das tarifas e/ou reflita no aumento de custos”.
Com isto, o atual prefeito, ACM Neto (DEM), garante que “a partir do novo contrato (da licitação), as regras de definição da tarifa são claras. Acabou aquela história de empresários sentando com prefeito para definir o reajuste da tarifa” (jornal A Tarde de 15/07/2014). A grande questão é que já não se sabe mais quem é prefeito e quem é empresário e se os estudos a serem realizados pela Prefeitura para respaldarem as revisões serão de confiança ou se seguirão o método de superfaturamento das planilhas, que é a regra. O exemplo desta captura do Estado pelas empresas fica evidente na dádiva que o Edital concede às empresas: “os estudos técnicos para a promoção de adequações nos serviços estabelecidos para o início da operação, visando a sua racionalização, a ampliação da acessibilidade à cidade e a qualidade dos serviços ofertados” (p. 29 do Anexo II do Edital) serão realizados pelas próprias empresas vencedoras. O que esperar deles?
Voltando ao debate sobre a garantia do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão e dos critérios elencados para garanti-lo, dependendo da correlação de forças em momentos futuros, no qual os movimentos sociais podem estar ainda mais enfraquecidos e, devido a esta imbricação do poder público com as empresas, a margem de lucro das empresas pode ser elevada a partir dos desejos dos empresários do setor. E como a fonte maior de lucro deles é a tarifa paga pelos usuários, é no aumento dela que se expressará o poder do setor.
Como se não bastasse o uso da tarifa como critério para garantir o equilíbrio econômico-financeiro das empresas contratadas, a Prefeitura ainda pode 1) pagar indenizações, 2) alterar o prazo do contrato e 3) reduzir de encargos, podendo usar a combinação de dois ou mais destes critérios. E ainda tem empresário que anda por aí dizendo que a vida deles está difícil…
Bem que os trabalhadores em suas greves, principalmente os rodoviários, poderiam usar do mesmo artifício e, além de solicitarem aumentos salariais com base na inflação, apresentarem uma lista dos seus itens de consumo favoritos, feita por eles mesmos sem auditoria externa, e, com base no aumento destes produtos, garantirem o equilíbrio econômico-financeiro das suas famílias. Pois é isto que a SETPS vinha fazendo ano após ano.
E assim seguimos para as considerações finais…
