O SUS e a Portaria 1.482/2016: Onde lia-se lei, leia-se lá-lá-lá

Os três maiores partidos do País trabalhando juntos para os empresários da saúde e o aumento dos seus lucros. Por Luamorena Leoni

No primeiro texto desta série, uma apresentação geral da portaria 1.482/2016 do Ministério da Saúde, que institui o Grupo de Trabalho encarregado de elaborar uma proposta para a criação de planos de saúde acessíveis (em verdade, segundo o próprio Ministro, diminuir as exigências legais que impõem um mínimo de qualidade e quantidade de serviços que devem ser prestados por um plano de saúde). Vimos também como, ao longo dos governos do PSDB e do PT, a Agência Nacional de Saúde – que deveria fiscalizar os planos e cobrar das empresas (verdadeiras donas dos planos) o dinheiro que devem ao SUS – faz vistas grossas: nem fiscaliza e nem cobra a dívida, que o gera uma perda estimada de R$ 1 bilhão ao ano, desde o ano 2000[1].

Apontamos ainda a existência de um mecanismo, conhecido como porta giratória, que garante que empresários da saúde e seus representantes assumam cargos estratégicos no Estado para fazer prevalecer os interesses da boa saúde dos seus lucrativos negócios em detrimento da saúde da população: do atual ministro da Saúde (o golpista Ricardo Barros, financiado por dono de empresa de plano) a algumas diretorias da ANS (que é quem fiscaliza e cobra as dívidas do plano com o Estado), todos estão comprometidos com os interesses dos planos e das empresas de saúde. Essa denúncia, que já era pública por parte do movimento sanitário e de organizações como o CEBES e a ABRASCO, foi reforçada pela delação premiada do Senador Delcídio do Amaral, que aponta o envolvimento de parlamentares do PMDB com as empresas da saúde e denuncia que agora, após a queda das empreiteiras, as operadoras de planos de saúde são a principal fonte de propina para os políticos brasileiros.

Ainda no primeiro texto fizemos uma importante ressalva: a relação dos governos Dilma e Lula com as operadoras de planos de saúde não foi mérito exclusivo do PMDB: políticos do PT, com destaque para o Senador Humberto Costa (PT-PE), defenderam que o empresário da saúde José Carlos Abrahão assumisse a presidência da ANS e se movimentaram contra o aumento do gasto público do PIB com a saúde (a reivindicação era de que chegasse a 10%, pois atualmente o gasto é de aproximadamente 4%).

No segundo texto trouxemos uma série de informações sobre a relação do Estado como favorecedor do aumento do lucro das empresas da saúde por meio da atuação dos seus representantes no Congresso Nacional (seja por meio do lobby ou pelo financiamento das campanhas eleitorais). Mostramos que a proposta atual de planos de saúde acessíveis não é nova (a bem da verdade, é um desejo antigo das empresas para que elas possam expandir seu mercado de atuação e, consequentemente, suas taxas de lucro). Mostramos também a emergência de debates e de diferentes ações: desde a reivindicação de subsídio do Estado para os planos para os idosos (que geralmente frequentam mais os serviços de saúde, “gastando” mais e diminuindo os lucros das empresas) à proposta de um benefício complementar às famílias que recebem o Bolsa Família, para que parte da população passe a pagar planos populares de saúde.

Destacamos, por fim, que nas últimas eleições houve um crescimento substancial de campanhas  financiadas pelos planos de saúde (70% se comparado com o ano de 2006), envolvendo a Câmara, o Senado e a Presidência da República. O grande destaque são o ex-Deputado Eduardo Cunha (cassado recentemente) e o seu antigo(?) grupo de parlamentares aliados (a bancada da saúde, como ele mesmo se referia) e a presidenta Dilma Rousseff, que recebeu R$ 19.391.958,71 – quase três vezes o valor do seu principal oponente, Aécio Neves (R$ 7.305.023,49). A principal doadora da campanha para reeleição de Rousseff foi a Amil, a maior empresa de planos de saúde que opera no Brasil: sozinha a Amil doou a Dilma 11 milhões de reais (e é importante guardar esta informação durante alguns parágrafos, ela nos será bastante útil). A nosso ver, esses dados corroboram as denúncias de Delcídio do Amaral e apontam alguns mecanismos pelos quais a bancada da saúde – ou seja, as empresas de saúde – tem investido contra o SUS. Em última análise, contra o direito à saúde: pelo gosto dessas empresas, a saúde passaria a ser tão somente uma mercadoria, comprada sem intermediários diretamente nos seus balcões de negócios.

Neste terceiro texto, iremos aprofundar a análise da relação do Estado e das Empresas da Saúde, principalmente através da atuação do Poder Executivo (principalmente da Presidência da República) e do Poder Legislativo (Câmara e Senado). Contudo, entendemos que um breve resgate dos “capítulos anteriores” seria mais que necessário para situar, neste terceiro momento de leitura, até onde já havíamos caminhado na nossa conversa. Pois bem: retomada feita, continuemos.

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A título de ilustração traremos dois exemplos de como essa relação neocorporativa entre empresas privadas de saúde e o Estado Restrito brasileiro encontra-se num estágio complexo, avançado – pontuando aspectos da flexibilização legal que têm possibilitado algumas importantes e tenebrosas transações.

No ano de 2012 a United Health, gigante multinacional dos planos de saúde, comprou a maior operadora de planos de saúde no Brasil, a Amil (principal doadora, entre as operadoras de planos de saúde, para a reeleição da presidenta Dilma), pela bagatela de 10 bilhões de reais. Comprou mas, a despeito do faturamento ter crescido 64% em dois anos (cresceu para 15 bilhões de reais), a United Health não estava satisfeita: segundo ela, o crescimento do negócio não seria o suficiente para compensar a disparada nos custos dos serviços. Novamente nos referenciaremos em Lígia Bahia: segundo ela, essa transação fez parte de uma estratégia de expansão global de operadoras multinacionais de plano de saúde (originárias dos Estados Unidos) para mercados de países de renda média, tendo em vista os rigores de regulamentação, custo de operação dos planos naquele País e a crise econômica (como afirmamos algumas linhas acima). Ela aponta que esse fenômeno também vem acontecendo na Europa: a própria Amil, após cortes do financiamento do sistema de saúde português, comprou um grupo hospitalar português em novembro de 2012. Pela ninharia de 85,6 bilhões de reais, a Amil (favorecida pela pressão da União Europeia e do Banco Mundial sobre o governo português) conseguiu inaugurar a abertura do setor saúde de Portugal ao capital internacional.

A legislação brasileira, contudo, possuía contradições importantes que poderiam inviabilizar o negócio: ao mesmo tempo em que a Constituição Federal vetava a participação do capital estrangeiro, direta ou indiretamente, na assistência à saúde no Brasil, a Lei Geral dos Planos de Saúde (Lei 9.656/98) autorizava a participação do capital internacional no mercado de seguros. A despeito do que começava a ser anunciado pelo grupo Amil (agora integrante de uma gigante transnacional), ou seja, a perspectiva de expansão da atuação da empresa no ramo dos planos populares de saúde, havia uma pedra no sapato: a Amil atuava tanto na venda e operação de planos de saúde quanto na assistência à saúde, controlando e possuindo hospitais. A transação não fora totalmente legal, conforme parecer do Instituto Brasileiro de Direito da Saúde Suplementar – IBDSS (ver aqui e aqui). Talvez a intenção desta corporação em dobrar os lucros, digo, a quantidade de segurados no Brasil, chegando a 100 milhões de pessoas em poucos anos por meio da venda de planos populares, precisasse ser adiada por força da lei.

Contudo, Papai Noel foi bastante benevolente com a United Health e com o antigo grupo Amil. Aparentemente a transação por mais de dois anos não foi questionada por quem de direito. E, no final de 2014, pouco antes do recesso natalino, o Congresso Nacional aprovou por meio de uma medida provisória que versava sobre outro objeto (PIS/PASEP, Cofins e outros assuntos correlatos) um artigo que modifica a lei orgânica da saúde, autorizando a participação do capital internacional na assistência à saúde do Brasil. O enxerto desse artigo no texto original é obra do deputado federal Manoel Jr., do PMDB-PB – aquele mesmo financiado pelas operadoras e que foi indicado no final de 2015 (governo Dilma, portanto) para assumir o cargo de ministro da saúde. A participação do capital internacional na assistência à saúde, diga-se de passagem, era objeto do PL 259/09, de autoria do senador Flexa Ribeiro, PSDB-PA. Essa medida provisória, a MP-656, foi sancionada pela presidenta Dilma Rousseff, do Partido dos Trabalhadores, sem que fosse vetado o artigo de autoria do deputado Manuel Jr.: nascia, portanto, a Lei 13.097, de 19 de janeiro de 2015. Afinal, não seria de se esperar que, após receber quase 20 milhões de reais dos planos de saúde para sua reeleição – dentre essa soma, mais de 11 milhões doados diretamente pela Amil, a empresa ilegalmente vendida – a presidenta vetasse o artigo que “legalizava” a bilionária transação de 2012. Outro dado também não nos passou despercebido: A proposta foi apresentada por um senador do PSDB-PA (Flexa Ribeiro), enxertada num texto de MP por um deputado do PMDB-PB (Manoel Jr.) e sancionada pela Presidenta Dilma, do PT. Ou seja, os três maiores partidos do País (PMDB, PT e PSDB) trabalhando juntos: não para as trabalhadoras e trabalhadores do Brasil, mas sim para os empresários da saúde (nacionais e internacionais) e o aumento dos seus lucros.

Obviamente, houve repercussão entre as instituições integrantes do movimento sanitário, ainda que, até o momento, essa repercussão tenha soado inócua – seja na perspectiva de reversão de mais essa derrota, de mais esta retirada de direitos, seja no tocante à capilaridade da pauta junto às frações potencialmente mais afetadas da classe trabalhadora. A luta entre capital e trabalho, no tocante a essa questão em específico, seria levada pelo movimento sanitário, mais uma vez, à arena do Judiciário: tendo-se a esperança de que o Supremo Tribunal Federal (STF), “guardião da nossa constituição”, preservasse o princípio da saúde como um direito social. E o STF, verdade seja dita, o fez: sua inércia diante da questão, na prática, esvazia cada vez mais o capítulo que lhe diz respeito na Constituição Federal, relegando a saúde à condição de direito garantido apenas pelo Código de Defesa do Consumidor. Existem, inclusive, novas transações envolvendo empresas privadas de saúde e o capital internacional em vista: o mercado pareceu animado com as especulações em torno da venda da Qualicorp (leia aqui e aqui), aquela mesma que, atualmente, é dirigida pelo ex-presidente da ANS, Maurício Ceschin. Um pormenor contributivo: após as Normas 195 e 196, de 2009, a ANS estabeleceu que os planos de saúde coletivos devem ter a venda intermediada por “administradoras de benefício”. A Qualicorp, uma típica administradora de benefício, desde então vem crescendo vertiginosamente, apresentando um lucro de R$ 44,7 milhões, crescimento de 69% no primeiro trimestre de 2015 em relação a 2014 (leia aqui e aqui): 94% dos lucros da empresa decorrem dos planos de adesão coletiva. Não é demais lembrar que Ceschin, à época das mudanças normativas que favoreceram a Qualicorp (empresa de sucesso e destaque no mercado que hoje ele preside) fazia parte da diretoria da ANS – inicialmente como diretor de desenvolvimento setorial e, posteriormente, como presidente.

Ainda em 2013, no final do ano e pouco tempo após acontecer uma reunião a portas fechadas entre a presidenta Dilma Rousseff, cinco ministros de Estado e as três principais operadoras de planos de saúde do país, foi aprovada no Congresso a MP 619 (leia aqui e aqui), posteriormente sancionada pela presidenta Dilma (Lei 12.873, outubro de 2013), que livrou os planos de saúde de uma cobrança bilionária do PIS/Confins: reduziu em 80% a base sobre a qual incidiam esses impostos. O Conselho Nacional de Saúde recomendou o veto, porém a presidenta fez-lhe “ouvidos de mercador”. Talvez influenciada pela relação com os mercadores de planos.

Afora todas as investidas anteriores, ainda tramita no Congresso a PEC 451, de autoria do então deputado Eduardo Cunha, que tenta obrigar todos os empregadores a fornecerem planos de saúde coletivos aos seus funcionários. Em outras palavras, tenta garantir por lei o lucro das empresas pelos planos coletivos, que atualmente respondem, segundo Lígia Bahia e Mário Scheffer, por 4% do mercado de seguros de saúde. A Agenda Brasil de Renan Calheiros – que entre outras tantas coisas, algumas já aprovadas, previa a possibilidade de cobrança por procedimentos no SUS e, também, a terceirização na saúde – voltou para o centro das discussões políticas do País, a pedido do presidente golpista Michel Temer. Paralelamente a toda esta situação onde a fragilização do trabalho frente ao capital já demonstra-se em grande medida, tivemos a emenda 86, que impôs uma diminuição (como se já não poucos fossem) dos recursos destinados ao SUS, bem como a prorrogação da desvinculação das receitas da União até 2023.

No presente momento temos que, de forma escancarada – mais escancarada, se é que seria possível, do que nos governos anteriores – além de favorecer as empresas de planos privados de saúde com subsídios, renúncia fiscal, empréstimos para investimento em infraestrutura e flexibilização da legislação, o Governo tem atuado no sentido de combater a judicialização da saúde e, especialmente, a judicialização dos planos de saúde (ver aqui e aqui). Há que se lembrar, conforme apontamos no segundo texto, que essa é uma pauta das empresas. Solange Beatriz Palheiro Mendes, presidente da FenaSaúde (sindicato das empresas de plano) publicou artigo recente em que defende a necessidade de diminuir a judicialização. O Ministério da Saúde, “dando ouvidos” ao pedido das empresas, tem estudado formas junto ao poder judiciário de fazer com que o número de processos diminua. Na prática, o Estado brasileiro tem assumido, cada vez mais, a função de departamento das empresas privadas que atuam na saúde: do financeiro ao jurídico, nenhuma função tem escapado. Com relação à judicialização, passa a agir como se as vítimas fossem as empresas de planos, e não os pacientes, verdadeiramente lesados. Há uma razão de ser, evidentemente: só no estado de São Paulo, no ano de 2015, 11.480 ações foram julgadas pelo Tribunal de Justiça. Entre 2013 e 2014 este mesmo Tribunal, em segunda instância, decidiu sobre 4.059 ações ajuizadas por pacientes de planos. Destas, em 90% as decisões foram favoráveis aos pacientes. Já existem súmulas de jurisprudência tanto em relação ao SUS, o que tem favorecido a incorporação de novos medicamentos e procedimentos no sistema público, bem como em relação ao sistema privado de saúde. A maioria das ações versa sobre a cobertura dos planos (e, em sua maioria, dos planos populares) e procedimentos que são importantes para o cuidado em saúde (última análise, para a sobrevida com qualidade de vida dos pacientes) e que os planos se negam a cobrir. Uma intervenção do governo federal poderia, nessa queda de braço entre seguradoras de planos de saúde e segurados, favorecer ainda mais as empresas e o incremento das suas margens de lucro.

Passemos, portanto, a enxergar o processo em que Carolina – aquela que, tanto no nosso texto como na canção de chico Buarque de Holanda, não viu, não percebeu o que se passava a um palmo do seu nariz no que tange à relação dos diferentes governos e partidos com o setor privado à saúde, e suas implicações para a luta pelo direito à saúde e para o funcionamento do SUS – aparece numa condição extremamente reduzida: de trabalhadora, integrante da classe-que-vive-de-vender-sua-força-de-trabalho, que precisa se manter viva, se reproduzir e participar do processo de produção de novas e novos integrantes dessa mesma classe fracionada, fragmentada, a uma consumidora, integrante da “classe consumidora”. Essa inversão ideológica, que defende que não existe mais classe trabalhadora (embora não diga que não existe mais capital, capitalismo, classe capitalista), que diz que quem é explorado no trabalho e tem seus direitos sociais retirados não são trabalhadoras e trabalhadores, e sim consumidoras e consumidores (como se fosse possível consumir sem produzir) é uma concepção que tem ganhado muita força dentro e fora da academia, infelizmente. Tem ganhado força, principalmente, entre uma parcela significativa da classe-que-vive-de-vender-sua-força-de-trabalho que se encontra organizada em movimentos sindicais, partidos e sindicatos para lutar pelos direitos que lhe estão sendo retirados. E não tem ganhado força porque tem sido imposta, tão somente. Tem ganhado força porque tem sido capaz de iludir, de convencer os debaixo, os explorados, a aceitarem suas derrotas sucessivas para os de cima como naturais, e concordarem com essas ideias, desejarem que as coisas sejam assim. Quantas trabalhadoras e trabalhadores brasileiros não desejam tem recursos para se livrar do SUS (como se ele fosse a expressão da própria pobreza, uma expressão de inferioridade) e pagar um mísero plano popular? Por mais que o SUS tenha muitos problemas, não podemos entender essa reação massiva, coletiva, popular somente ao seu não funcionamento. Há algo mais aí, há uma inversão da forma de enxergar as coisas. Há o enxergar as coisas, pensar sobre as coisas com a cabeça do patrão, do empresário, mesmo sendo trabalhador. A isso chamamos de dominação por consentimento, ou hegemonia, por ensinamento de Gramsci.

Essa mentalidade coletiva, popular, expressa nos discursos das trabalhadoras e trabalhadores que atendemos nos mais diferentes serviços de saúde todos os dias é, portanto, hegemônica – hegemônica até entre os próprios trabalhadores e trabalhadoras de saúde, ainda aqueles que defendem o direito à saúde. E ela é expressa não só nos discursos que ouvimos nos consultórios, nos noticiários, nas universidades, na mesa do jantar ou numa simples conversa de bar: ela aparece, também na atuação dos dois tipos de Estado, o Amplo e o Restrito. Entendemos, concordando com João Bernardo, que existem dois tipos de Estado que atuam em conformidade para regular a vida social e a economia: o Restrito, que é composto pelos três poderes clássicos (Executivo, Legislativo e Judiciário); e o Amplo, formado pelas empresas e sindicatos, partidos e movimentos sociais que se organizam de forma burocratizada, militarizada (semelhantes, portanto, a uma empresa, onde existem patrões e empregados). Para nós, essa mentalidade hegemônica, quando presente dentro das organizações populares de luta por direitos sociais, traz consequências práticas concretas e implicações para as lutas travadas pela pauta do direito à saúde. Consiste em um dos primeiros passos para a derrota (mais uma), por isso precisa ser combatida, contraposta e superada.

Precisamos voltar a defender o direito à saúde para além do próprio SUS, que é limitado, tem problemas e dificuldades que precisam ser vencidos, desde a coexistência com o setor privado de saúde como outras questões estruturais, que envolvem diretamente o processo de controle dos seus trabalhadores sobre o seu próprio processo de trabalho e a participação social. Caso contrário, caso não se tomem essas dimensões como centrais para reorganização das lutas em torno do direito à saúde (que passa pela defesa e pela reformulação à esquerda do SUS, para a construção de avanços sociais, indo para além dele), a tendência é que os pilares dessa mentalidade em relação à saúde pública e à necessidade te ter um plano privado, por pior e mais incompleto que ele seja – o individualismo, auto-empreendedorismo e a meritocracia, tão caros ao espírito do capitalismo – prevaleçam, e a cegueira de Carolina continue. Que ela continue pensando que é somente uma consumidora, e não que, por ser trabalhadora (afinal, não é empresária) tem direitos. Quem sabe não foi por isso mesmo, pelo desejo de satisfazer uma “necessidade existencial” de possuir um plano de saúde, como se fosse expressão de uma suposta ascensão social, além de experiências prévias com um SUS sem financiamento e burocratizado que Carolina tenha, como 60% da população de São Paulo, e a maioria dos quase 30% da população do Brasil, contratado um plano popular. Já estava com problemas nas vistas, vinha aguardando a tal consulta do SUS que não saía e segue aguardando a consulta do plano, acha que vai ter de operar e ouviu dizer que o plano não cobre a cirurgia, que vai ter de pagar a mais se quiser voltar a enxergar. É bem possível que Carolina não tenha conseguido resolver seu problema, como milhares de brasileiras e brasileiros que, assim como ela, contrataram planos populares e não têm garantido, na prática, o acesso aos serviços que esses planos dizem oferecer. Talvez porque o seu problema não seja somente seu, mas um problema de todos, um problema de uma dimensão coletiva bem maior e mais profunda que ela ainda não tenha conseguido enxergar ou, até, imaginar. Talvez também tenha sido exatamente por isso, por estarmos batendo de forma errada na tecla errada, que Carolina não viu. E continuará não vendo, se continuarmos a contribuir para que ela permaneça nessa condição ideologicamente reduzida, de simples consumidora, já que o Estado (e não só ele) tem garantido um direito à saúde que não é o dela, e sim o das operadoras de planos. Especialmente a saúde financeira.

*Luamorena Leoni é médica de família e comunidade, trabalhadora do SUS.

Nota:

[1] O cálculo foi feito pelo Prof. Mário Scheffer (USP) e pela Prof.ª Lígia Bahia (UFRJ), com base no volume estimado de internações anuais realizadas pelo SUS – parte das pessoas que se internam pelo SUS são seguradas por planos de saúde e, por lei, o plano é obrigado a pagar os custos dessas internações ao SUS, devolvendo o dinheiro público para que ele possa ser gasto com ações de saúde pública e para garantir assistência à saúde de quem não tem plano. O não-pagamento dessa dívida, ou seja, a não devolução do dinheiro, garante que o plano lucre em cima do que cada pessoa paga de mensalidade e em cima do próprio SUS quando é o SUS quem paga na prática as despesas dessas internações. É o uso do dinheiro público para o enriquecimento dos empresários.

Referências:

Além daquelas disponibilizadas como hiperlinks ao longo do texto, à exceção do livro de João Bernardo, todas as outras obras inspiraram, de forma incidental, os títulos das três partes do texto: “Crônica de uma morte anunciada?“, Gabriel García Márquez; “Tenebrosas Transações“, Chico Buarque de Holanda; “Onde lia-se lei, leia-se lá-lá-lá“, Gilberto Gil:

BERNARDO, João. Economia dos conflitos sociais. São Paulo: Cortez, 1991.

GIL, Gilberto. Cibernética. Intérprete: Gilberto Gil. São Paulo: PolyGram. 1974

HIME, Francis; HOLANDA, Chico Buarque de. Vai Passar. Intérprete: Chico Buarque de Holanda. Rio de Janeiro: Barclay. 1984.

HOLANDA, Chico Buarque de. Carolina. Intérprete: Chico Buarque de Holanda. Rio de Janeiro: RGE. 1968.

MÁRQUEZ, Gabriel García. Crónica de uma muerte anunciada – 12ª ed. – Buenos Aires: Debolsillo, 2006.

O Artigo “O SUS e a Portaria 1.482/2016″ está dividido em três partes:
Crônica de uma morte anunciada?
Tenebrosas transações
Onde lia-se lei, leia-se lá-lá-lá