É paradoxal que uma moeda nacional seja usada como principal reserva de uma economia transnacionalizada, e que a transnacionalização da economia não esteja coordenada com a manutenção dos espaços nacionais. Por João Bernardo
Uma das maiores fragilidades indicadas pela crise financeira desencadeada em 2007 é a insuficiente coordenação entre o âmbito transnacional da actividade económica e a esfera em que vigoram as instituições reguladoras, limitadas às nações ou aos conglomerados de nações. Talvez a expressão mais flagrante dessa contradição seja o uso da moeda nacional norte-americana como principal moeda mundial de uma economia transnacionalizada. (Devo prevenir os leitores de que, consoante o uso português, chamo mil milhões ao que os brasileiros chamam bilhão, ou seja, 109, e bilião ao que no Brasil se chama trilhão, um milhão de milhões, ou seja, 1012.)
A contradição entre a transnacionalização da economia e o uso de uma moeda de reserva nacional
Em 2009, 65% das reservas externas mundiais eram em dólares, 26% eram em euros e só menos de 1% era em Direitos de Saque Especiais (SDRs, Special Drawing Rights). Como terei de voltar à questão dos SDRs, vale a pena explicar já, a quem não o saiba, em que consiste esta modalidade fiduciária, cuja importância potencial é muito superior à actual.
Os SDRs são um tipo de dinheiro criado pelo Fundo Monetário Internacional em 1969 e cujo valor é definido por um cabaz composto hoje por dólares, libras esterlinas, yens e euros, expresso em dólares consoante o câmbio do momento. A composição deste cabaz é alterada de cinco em cinco anos, para reflectir as mudanças relativas das quatro moedas. Os SDRs são atribuídos aos países membros com base na contribuição de cada um para o Fundo, podendo apenas ser comprados e comercializados por bancos centrais e não por investidores privados. Criados originariamente para servir de moeda de reserva, os SDRs são agora usados sobretudo como unidade contabilística nas transacções do Fundo Monetário Internacional com os países membros, e apesar de não constituírem dinheiro numa acepção estrita, podem ser trocados voluntariamente por dinheiro em reserva nos países membros do Fundo. Por outro lado, países com uma situação financeira externa sólida podem comprar SDRs a países que necessitem de reservas em moeda forte. Não é aqui a ocasião, mas uma história dos obstáculos erguidos à expansão e difusão dos SDRs ajudaria a compreender o papel desempenhado pelo dólar como moeda de reserva mundial.
Embora a percentagem ocupada pelo dólar nas reservas externas mundiais em 2009 fosse ligeiramente inferior à de uma década antes, convém lembrar que a percentagem ocupada pelos Estados Unidos nas exportações mundiais declinou muito acentuadamente, passando de 18% no começo da década de 1950 para 8% em 2009. Isto significa que a deterioração da posição económica internacional dos Estados Unidos praticamente não se reflectiu na sua moeda, cuja força provém de constituir uma moeda de reserva mundial e, portanto, os outros países não estarem interessados em que caia o valor das suas reservas.
3/4 das reservas externas totais pertencem às economias emergentes, e a China detém 1/3 destas reservas, num montante que na primeira metade de 2010 equivalia a 2,4 biliões de dólares. Cerca de 2/3 da reserva externa chinesa são em dólares. Assim, parece que estes países se encontram numa armadilha sem saída, porque, por um lado, são prejudicados pelo facto de o dólar reflectir os interesses e os problemas da economia norte-americana e, por outro lado, ficariam mais prejudicados ainda se pusessem o dólar em causa e por aí contribuíssem para a derrocada do seu valor. Invocando o facto de os Estados Unidos serem o maior devedor mundial e a China ser o seu maior credor, detendo mais de 800 milhares de milhões de dólares em títulos de dívida norte-americanos, numerosos comentadores pretendem que o governo de Pequim tem poder de vida e morte sobre a economia dos Estados Unidos. Mas, se essa arma fosse usada, morreriam ambos, como observou em Julho de 2009 o China Daily, um jornal oficial chinês em língua inglesa.
A posição ocupada mundialmente pelo dólar é mais paradoxal ainda numa época em que assistimos ao decoupling, à orientação dos Estados Unidos e da China por rumos económicos divergentes, e o paradoxo é tanto mais grave quanto os capitais adquiriram uma mobilidade que ultrapassa as fronteiras. Nestas condições, torna-se cada vez mais difícil uma economia nacional determinar uma taxa de câmbio e um nível de liquidez interno que lhe sejam ambos favoráveis. Se as autoridades de um país se mostrarem relutantes em permitir a apreciação da sua moeda relativamente ao dólar, o que traria inconvenientes para a competitividade das exportações, elas estarão ao mesmo tempo a prosseguir uma política monetária demasiado laxista, no caso de o país ter uma elevada taxa de crescimento, acentuando portanto as pressões inflacionistas. É este o dilema em que a China se encontra hoje — entregando afinal a sua política monetária à Reserva Federal norte-americana.
Uma nova moeda de reserva?
Segundo o Banco de Pagamentos Internacionais, desde Julho de 2005 até Fevereiro de 2009 o yuan apreciou-se 28% numa base trade-weighted [1]. Mas a crise do comércio mundial levou as autoridades chinesas a suspenderem essa apreciação, para não prejudicarem as exportações do país, e a partir de Julho de 2008 o yuan passou a acompanhar o declínio do dólar. Numa base trade-weighted, todavia, o yuan apreciou-se 18% de Fevereiro de 2008 até Fevereiro de 2009, subindo em relação a todas as outras moedas excepto o dólar e o yen japonês. Zhou Xiaochuan, governador do banco central chinês, declarou em Março de 2010 que a manutenção da estabilidade do yuan relativamente ao dólar faz «parte do nosso conjunto de medidas destinadas a lidar com a crise financeira global», mas que «mais cedo ou mais tarde» a China adoptaria outra política. Zhou insistiu na necessidade de manter uma orientação cautelosa nos próximos tempos, e nos dias seguintes outros tecnocratas chineses reforçaram a ideia de que a estabilidade da moeda seria preservada.
Porém, as autoridades chinesas procederam a um pequeno ajuste em 19 de Junho de 2010, permitindo uma flutuação do yuan que não exceda uma subida ou descida diária de 0,5% relativamente ao dólar, desde que uma apreciação de 0,5% não ocorra numa série de dias seguidos. Em Julho de 2010 a percepção no mercado era de que o yuan se valorizaria somente de 2% a 3% até ao final de 2011. Todavia, no final de Agosto, numa base trade-weighted, o yuan tinha-se depreciado 2,3% relativamente a 18 de Junho. Enquanto a questão estiver neste pé, tudo se resume a pequenas alterações de taxas e a estipular datas exactas em que as decisões devem ser tomadas. Mas pode a questão manter-se neste pé? A vice-governadora do banco central chinês, Hu Xiaolian, declarou repetidamente em Julho de 2010 que uma taxa de câmbio mais flexível facilitaria a adopção de uma política monetária autónoma e, estimulando os mecanismos da concorrência internacional, pressionaria as indústrias exportadoras chinesas a inovarem e a aumentarem a produtividade. Parece existir a este respeito um certo conflito de tendências entre as autoridades chinesas e é cedo para prever o desfecho. Entretanto, as autoridades começaram a recorrer a duas vias de saída, que aliás não se excluem.
Em primeiro lugar, as autoridades chinesas estão a estimular o uso do yuan nas transacções internacionais. A partir de Julho de 2009 algumas firmas seleccionadas em cinco cidades chinesas foram autorizadas a empregar o yuan em negócios com firmas de Hong Kong, de Macau e dos países da ASEAN (Assotiation of Southeast Asian Nations, Associação das Nações do Sudeste Asiático). Os bancos estrangeiros poderão comprar ou pedir emprestados yuans de firmas chinesas para financiar essas transacções. Além disso — e poderia haver melhor sinal dos novos tempos? — a primeira firma não-financeira a lançar uma emissão de obrigações denominadas em yuans foi a MacDonald’s. Por outro lado, o banco central russo tem estado a diminuir as suas reservas em dólares, e em Junho de 2009 a Rússia e a China decidiram aumentar o uso das suas moedas próprias nas transacções recíprocas, estando o Brasil e a China em negociações para implementar um regime idêntico. Qu Hongbin, economista-chefe para a China do HSBC, o maior banco mundial, previu nessa ocasião que em 2012 um montante do comércio anual equivalente a cerca de 2 biliões de dólares, correspondente a mais de 40% do comércio total da China, seria transaccionado em yuans, o que converteria a moeda chinesa numa das três principais usadas no comércio mundial. Outros economistas acharam a estimativa exagerada, mas ela tem pelo menos a vantagem de nos alertar para um rumo que se desenha.
Em segundo lugar, as autoridades chinesas têm-se esforçado por persuadir outros países a adoptar uma nova moeda global. Num artigo publicado em Março de 2009, Zhou Xiaochuan, o já referido governador do banco central da China, considerou que o dólar devia ser substituído por outra moeda de reserva mundial e sugeriu que ela fosse emitida pelo Fundo Monetário Internacional. Segundo Zhou, o actual sistema obrigou os países com balança comercial excedentária a acumularem dólares e, portanto, permitiu que os Estados Unidos enveredassem pela colossal expansão do crédito interno que acabaria por levar à crise financeira. Além disso, prosseguiu Zhou, tornou-se impossível às autoridades norte-americanas satisfazerem ao mesmo tempo a estabilidade interna do seu país e a estabilidade mundial. Hoje a Reserva Federal expandiu muito a emissão monetária, o que corresponde às necessidades de recuperação da economia norte-americana, mas isto pode depreciar o dólar, com consequências graves no estrangeiro. Com efeito, não espanta que a China esteja descontente com a política prosseguida pela Reserva Federal, que, ao depreciar o dólar, desvaloriza a reserva externa chinesa, da qual 2/3 são em dólares. É necessário, escreveu Zhou, reajustar «a obsoleta ordem económica mundial unipolar». Para isso, o governador do banco central chinês propôs a utilização dos SDRs como moeda de reserva mundial, o que implicaria, em primeiro lugar, uma muito grande expansão do volume de SDRs. Basta notar que no momento da publicação daquele artigo o montante total de SDRs equivalia apenas a 32 milhares de milhões de dólares, ou seja, menos de 2% da reserva externa chinesa. Em segundo lugar, seria indispensável ampliar o cabaz de moedas em que o valor dos SDRs se baseia, que deveria incluir nomeadamente o yuan. Zhou propôs também a criação de um fundo denominado em SDRs e gerido pelo Fundo Monetário Internacional, graças ao qual as reservas em dólares pudessem ser trocadas por SDRs, de modo que os países reduzissem as suas reservas de moeda norte-americana sem com isso provocarem a sua depreciação.
Aquele artigo encontrou eco nos principais países emergentes. O Brasil, a Índia e a Rússia apoiaram a proposta de Zhou Xiaochuan, e os dirigentes russos abordaram o problema da moeda mundial na reunião do G-20 em Londres, em Abril de 2009. Também na cimeira dos chefes de Estado dos BRICs [2] em Junho de 2009 a China, o Brasil e a Rússia discutiram um plano para transformar em títulos do Fundo Monetário Internacional algumas das suas reservas em moeda estrangeira. E precedendo a cimeira anual do G-8, iniciada no mês seguinte, autoridades chinesas, russas e indianas apelaram para o fim da hegemonia do dólar no sistema monetário internacional.
A reorganização do Fundo Monetário Internacional
Uma solução como a proposta por Zhou Xiaochuan exigiria uma grande remodelação do Fundo Monetário Internacional, modificando-lhe a estrutura interna e os seus termos de crédito, de maneira a torná-los menos nocivos para as economias em desenvolvimento.
Com o prosseguimento da crise declinaram as exportações de capital para os países emergentes, e em Janeiro de 2009 o vice-director do Fundo Monetário Internacional, John Lipsky, propôs a duplicação da capacidade de crédito do Fundo para 500 milhares de milhões de dólares. O responsável pela planificação económica indiana, Montek Singh Ahluwalia, considerou a sugestão demasiado modesta e Arvind Subramanian, antigo economista do Fundo e agora membro do Peterson Institute for International Economics, uma instituição de pesquisa, calculou que o montante deveria ser de 1 bilião de dólares. A reunião do G-20 em Abril de 2009 procurou dar novo alento ao Fundo. A sua capacidade de crédito foi triplicada, passando para 750 milhares de milhões de dólares, e o Fundo, que em 2007 havia adiantado pouco mais de 1 milhar de milhões de dólares, tinha adiantado mais de 160 milhares de milhões no terceiro trimestre de 2009. Note-se que o aumento da capacidade creditícia do Fundo não proveio só de contribuições dos Estados Unidos e de países da União Europeia, mas igualmente dos BRICs.
Certos tecnocratas, por exemplo Montek Singh Ahluwalia, argumentam que, se antes do início da crise financeira alguns países emergentes acumularam reservas originadas pelo crescimento das suas exportações, isto se deveu em parte ao facto de pretenderem evitar os termos de crédito que o Fundo Monetário Internacional impunha. A ser assim, não basta aumentar a capacidade creditícia do Fundo e é imperiosa a sua remodelação interna.
O G-20 incluiu essa remodelação na ordem de trabalhos [pauta] da sua reunião de Abril de 2009, prometendo aumentar as quotas dos países emergentes e declarando que o Fundo Monetário Internacional seria autorizado a emitir novos SDRs num montante equivalente a 250 milhares de milhões de dólares. Mas como os SDRs são distribuídos de acordo com a quota de cada país no Fundo, isto reduz a sua eficácia para as economias emergentes e 68% dos novos SDRs seriam concedidos aos países ricos. O problema básico do Fundo Monetário Internacional consiste em reflectir um quadro de hegemonias que deixou de corresponder ao actual, conferindo aos Estados Unidos um direito de veto mediante a exigência de 85% dos votos para as decisões mais importantes e fazendo a Bélgica, por exemplo, dispor de mais votos do que o Brasil. Ora, o G-20 não se pronunciou a respeito do sistema de votações no Fundo Monetário Internacional, e a necessidade de rever o sistema de quotas em vigor continua a ser uma das questões prementes, estando os BRICs a envidar esforços neste sentido. Se o que se passou no Banco Mundial puder servir de indicação, convém saber que no primeiro semestre de 2010 ele aumentou o poder de voto dos países emergentes de 44,6% para 47,2%, ficando a China apenas abaixo dos Estados Unidos e do Japão.
A reorganização da regulação bancária
A crise financeira mostrou também a necessidade de coordenar a transnacionalização da economia com a manutenção dos espaços nacionais. No começo de 2009 estavam a ser discutidas propostas para estreitar as relações entre os órgãos reguladores das sedes dos bancos transnacionais e os órgãos reguladores das filiais, ou mesmo para criar um órgão regulador único, e esta questão constou da ordem de trabalhos da reunião do G-20 em Abril de 2009. Dois meses depois realizou-se a primeira reunião do Comité de Estabilidade Financeira (Financial Stability Board), uma instituição internacional composta por dirigentes de bancos centrais e por membros de órgãos reguladores. O Comité resultou de uma transformação operada no antigo Fórum de Estabilidade Financeira (Financial Stability Forum), e nesta nova modalidade converteu-se em órgão executivo do G-20, encarregado de coordenar a regulação financeira e — com optimismo — de evitar crises futuras.
Na mesma perspectiva, e tomando em conta que os bancos europeus, embora possam actuar supranacionalmente, são fiscalizados apenas por autoridades dos países onde se situam as sedes, o presidente da Comissão Europeia, José Manuel Barroso, anunciou em Maio de 2009 o projecto de criação de duas instituições, o Conselho Europeu de Risco Sistémico (European Systemic Risk Council) e o Sistema Europeu de Supervisores Financeiros (European System of Financial Supervisors), ambos destinados à regulação da actividade financeira. No mês seguinte os dirigentes europeus deram mais um passo e decidiram criar novas autoridades fiscalizadoras, encarregadas de vigiar as grandes instituições financeiras transnacionais. Ao mesmo tempo, decidiram estabelecer um Comité Europeu de Risco Sistémico (European Systemic Risk Board), dedicado a alertar para a iminência de riscos.
Entretanto, o Banco de Pagamentos Internacionais, o banco dos bancos centrais, sediado em Basileia, na Suíça, tem continuado a insistir na necessidade de regular o funcionamento das grandes firmas financeiras por normas mais estritas, sistematizadas num cunjunto de regras conhecido como Basel 3, ou seja, Basileia 3. O Banco de Pagamentos Internacionais pretende mesmo que este aspecto é mais urgente do que a promulgação de estímulos económicos.
Mas tudo isto é discutido e deliberado por detrás de portas bem fechadas, e mesmo as revistas especializadas e destinadas à elite tecnocrática são parcimoniosas em notícias sobre o assunto. Uma das facetas que caracteriza as democracias representativas é o declínio do poder dos órgãos eleitos e a crescente influência assumida por instâncias muitíssimo discretas, jamais mencionadas nos meios de comunicação de massa, integrando pessoas que oscilam entre o âmbito estatal e o âmbito privado e onde as decisões se alcançam sempre por consenso não entre políticos profissionais mas entre tecnocratas. É com este tipo de instituições que o capitalismo procederá à necessária coordenação entre os espaços nacionais e a transnacionalização económica. Mas conseguirá fazê-lo com suficiente rapidez?
Notas
[1] Taxa de câmbio real em que o valor médio de uma moeda é calculado em relação a um conjunto de moedas estrangeiras, proporcionalmente ao montante relativo do comércio do país com esses outros países.
[2] Chama-se BRICs ao conjunto formado pelo Brasil, Rússia, Índia e China. Ver a este respeito o segundo artigo desta série.
Esta série inclui os seguintes artigos
1) O declínio dos Estados Unidos
2) A nova hegemonia
3) A China em primeiro plano
4) O problema da produtividade
5) Transnacionalização e espaços nacionais
6) A crise do neoliberalismo
7) Uma crise de regulação
8) A crise de regulação na zona do euro
