Dilemas da luta por moradia (Parte II)

 Por Passa Palavra

Leia as partes I e III deste artigo.

3. Os movimentos sociais urbanos são formados na luta por moradia, creches, escolas, transporte, postos de saúde, hospitais, pavimentação, esgotamento sanitário… em suma, pela implementação ou pela melhoria da qualidade dos serviços públicos relacionados ao atendimento a direitos sociais. Como estes direitos sociais são a expressão jurídica das condições gerais de produção e reprodução social da força de trabalho, pode dizer-se que este é o campo privilegiado da atuação dos movimentos sociais urbanos. Em certa medida, o programa Minha Casa Minha Vida é a imagem fiel do acúmulo de conquistas e revezes dos movimentos sociais urbanos no campo da habitação nos últimos trinta anos, em especial do quadro institucional da reforma urbana que foi arquitetado entre os mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010) à frente do governo federal brasileiro.

Antes de uma leva legislativa ocorrida no segundo semestre de 2001, a única tentativa pós-BNH de instituir algo próximo a uma política federal de habitação popular foi a Lei 8.677, de 13 de julho de 1993, que criou o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS). Este fundo foi destinado ao “financiamento de projetos de investimento de interesse social nas áreas de habitação popular, sendo permitido o financiamento nas áreas de saneamento e infra-estrutura, desde que vinculadas aos programas de habitação, bem como equipamentos comunitários” (art. 2º). Completamente falho, incapaz de custear uma política massiva de produção habitacional, deixou apenas duas razões para mencioná-lo aqui em detalhe: o fato de ser a base para a criação posterior do Crédito Solidário — de que trataremos adiante — e de seu Conselho Curador (CCFDS) ser composto por “representação de trabalhadores, empregadores e órgãos e entidades governamentais, na forma estabelecida pelo Poder Executivo” (art. 5º), sendo que os representantes dos trabalhadores e empregadores “serão escolhidos, respectivamente, pelas centrais sindicais e confederações nacionais e designados pelo presidente do Conselho Curador, tendo mandato de dois anos” (art. 5º, parágrafo 2º). O CCFDS teve, depois, sua composição fixada pelos Decretos 1.081/1994 e 3.907/2001: 4 representantes do governo federal (das pastas de Desenvolvimento Urbano, Fazenda, Planejamento e Desenvolvimento); 1 representante do Banco Central; 1 representante da Caixa Econômica Federal (CEF); 3 representantes de confederações sindicais patronais (Instituições Financeiras, Comércio e Indústria); 4 centrais sindicais (CUT, CGT, SDS e Força Sindical). Foi a última tentativa de trazer os gestores oriundos do movimento sindical para tratar da questão habitacional.

Em 12 de fevereiro de 2001 o governo federal criou, através da Lei 10.188, o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), graças ao qual imóveis novos seriam arrendados de instituições financeiras para, ao final do arrendamento, serem comprados. Tentativa tímida, tornou-se a principal forma de aquisição de moradia popular durante o governo de Fernando Henrique Cardoso.

Em 10 de julho de 2001 o governo federal deu um largo passo com a promulgação do Estatuto da Cidade, que sistematizou numa só lei todos os principais instrumentos políticos, urbanísticos, jurídicos, tributários e financeiros de política urbana criados até então. Estes instrumentos, até ali experimentados em nível municipal e estadual, formaram um campo de “boas práticas” em gestão urbana, composto pelas experiências que tiveram êxito em duas frentes: conter as lutas sociais urbanas, restringindo sua pauta à institucionalização jurídica de certas práticas, e instituir padrões mínimos toleráveis para a produção de habitações e de loteamentos. Neste último caso, os instrumentos do Estatuto da Cidade cumprem outra função dúplice: garantem a posse e propriedade da terra para aqueles que a ocuparam ao mesmo tempo em que tentam, em perspectiva de longo prazo, reinserir num mercado formal de terras as vastas áreas urbanas que, devido exatamente às lutas por moradia e às ocupações de terra urbana, saíram deste mercado para formar um circuito paralelo e restrito do mercado de terras, inseguro e apenas parcialmente apto a fazer delas mercadorias rentáveis. Em todo caso, e talvez exatamente por estas ambiguidades, o Estatuto da Cidade é reputado internacionalmente como uma legislação modelar, inspiradora e avançada.

Em segundo lugar, foi criado em 30 de agosto de 2001 pela Medida Provisória 2.212/2001 o Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH), destinado a subsidiar operações de financiamento habitacional de interesse social contratadas com pessoa física através da complementação da capacidade de pagamento do futuro proprietário e do asseguramento do equilíbrio econômico-financeiro das operações realizadas pelas instituições financeiras envolvidas. Sua regulamentação pelo Decreto 4.156/2002 não trouxe qualquer alteração significativa. Por trás do subsídio às prestações dos imóveis, pautado pelas lutas dos mutuários do extinto Banco Nacional de Habitação (BNH), está o reconhecimento de que a habitação é cara demais até para ser paga a prestações; a solução encontrada, entretanto, dá margem a um “capitalismo sem risco” cujas consequências serão vistas adiante. O art. 10 desta MP instituiu também um Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, de natureza técnica, que nunca foi efetivado.

Em terceiro lugar, a Medida Provisória 2.220/2001 instituiu em 4 de setembro de 2001 a concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM), uma espécie de “usucapião de terra pública” destinada a regular a situação de quem cumpria as exigências da usucapião mas não podia reivindicá-la, por não ser aplicável a terras e bens estatais. Este item havia sido vetado do Estatuto da Cidade através da Mensagem de Veto 730/2001, vinda do Ministério da Justiça; a obstinação da Presidência da República em instituir a CUEM mostra o grau de pressão que já sofria naquela época pelos movimentos de luta por moradia.

O quadro institucional da política habitacional e urbana criado por Fernando Henrique Cardoso estava assim posto. Garantia-se a titulação das terras, mas a produção da habitação ainda era missão exclusiva das construtoras [1], incorporadoras [2] e imobiliárias [3], com pouca participação de fundos estatais no processo. Se a tônica do governo FHC quanto à habitação havia sido a de institucionalizar novos meios para a regularização fundiária das ocupações existentes, embora pouco fizesse na prática para implementá-los, já no governo Lula abria-se a porta para uma retomada da produção habitacional em larga escala.

Nos primeiros anos do governo Lula, apesar de o ministro das Cidades ser um antigo sindicalista bancário (Olívio Dutra), as mudanças de política do Ministério das Cidades estiveram sob coordenação imediata de uma equipe que não apenas vinha diretamente do Movimento Nacional de Reforma Urbana [4], como continha também algumas de suas principais inspiradoras e formuladoras (Raquel Rolnik e Ermínia Maricato). A Lei 10.683, de 28 de maio de 2003, e sua regulamentação pelo Decreto 5.031, de 2 de abril de 2004, instituíram o Conselho Federal das Cidades. Já em outubro de 2003 ocorreu a primeira Conferência Nacional das Cidades; apesar de o evento ser bienal, somente em 2007, entretanto, ele seria transformado no evento semi-congressual apto a eleger os integrantes do Conselho das Cidades.

Outra das primeiras medidas do Ministério das Cidades foi a Resolução CCFDS nº 93, de 28 de abril de 2004, que instituiu o programa Crédito Solidário. Primeiro programa de apoio ao cooperativismo habitacional a ser criado depois da redemocratização, custeado basicamente por recursos do malfadado FDS [Fundo de Desenvolvimento Social], o Crédito Solidário foi um importante laboratório — para os gestores públicos — de gestão compartilhada de recursos públicos. Através deste programa de impacto ainda restrito, era concedido financiamento para aquisição de material de construção (para quem já tinha posse segura e iria “se virar” com a mão de obra); aquisição de terreno e construção (para quem não tinha nem posse nem recursos); construção em terreno próprio (para quem podia comprar o material, mas não tinha como “se virar” com a mão de obra); conclusão, ampliação e reforma de unidade habitacional (para quem ia construindo aos poucos e não tinha como concluir a obra em curto prazo); e aquisição de unidade habitacional nova. Havia três formas de executar a obra financiada pelo Crédito Solidário: autoconstrução, pelos próprios contratantes; sistema de auto-ajuda ou mutirão; e a administração direta, com contratação de profissionais ou empresas para execução de serviços que demandem maior especialização. A atribuição de “congregar, organizar e apoiar famílias no desenvolvimento de cada uma das etapas dos projetos voltados para a solução dos seus problemas habitacionais” era compartilhada entre o Estado, as antigas COHABs e — a novidade — cooperativas habitacionais ou mistas e associações constituídas para fins habitacionais. O Ministério das Cidades abriu, assim, a porta para que movimentos sociais urbanos pudessem co-gerir os recursos para construção e a própria obra — e se insistimos no caráter co-gestionário do processo é por sabermos que não é propriamente de autogestão que se trata. O programa parou de operar em 2009.

Mas a ação de maior impacto do Ministério das Cidades antes do programa Minha Casa Minha Vida, em termos institucionais, foi a criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) em 16 de junho de 2005, através da Lei 11.124. Tratava-se da criação de um sistema complexo de financiamento e gestão da política de desenvolvimento urbano, cujos recursos, vindos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), implicavam num pesado controle institucional, pois passariam pelo crivo do Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT), do Conselho Curador do FGTS e do próprio Conselho Gestor do FNHIS.

O FNHIS, fundo próprio do sistema, reuniria recursos de diversas fontes, mas principalmente do orçamento geral da União, para serem aplicados em praticamente todas as áreas mais problemáticas das grandes cidades brasileiras. Não havia uma só das pautas dos movimentos de luta por moradia que não tivesse sido contemplada pelo FNHIS: aquisição, construção, conclusão, melhoria, reforma, locação social e arrendamento de unidades habitacionais em áreas urbanas e rurais (Lei 11.124, art. 11, I); produção de lotes urbanizados para fins habitacionais (Lei 11.124, art. 11, II); urbanização, produção de equipamentos comunitários, regularização fundiária e urbanística de áreas caracterizadas de interesse social (Lei 11.124, art. 11, III); implantação de saneamento básico, infra-estrutura e equipamentos urbanos, complementares aos programas habitacionais de interesse social (Lei 11.124, art. 11, IV); aquisição de materiais para construção, ampliação e reforma de moradias (Lei 11.124, art. 11, V); recuperação ou produção de imóveis em áreas encortiçadas ou deterioradas, centrais ou periféricas, para fins habitacionais de interesse social (Lei 11.124, art. 11, VI).

Pela arquitetura institucional criada pela Lei 11.124/2005, o Conselho Gestor do FNHIS, composto paritariamente por órgãos do governo federal e representantes da sociedade civil, seria o órgão máximo de deliberação sobre o SNHIS e seu fundo; o Ministério das Cidades funcionaria como uma espécie de coordenador-geral e executor operacional; a Caixa Econômica Federal (CEF) seria o gestor financeiro do sistema; e os conselhos estaduais e municipais de habitação de interesse social formariam com o Conselho Gestor do FNHIS uma gestão federada de todo o sistema.

Em 26 de novembro de 2007 o governo federal promulgou a Lei 11.578, que permitiu o repasse de recursos do FNHIS a entidades privadas sem fins lucrativos que funcionassem há, pelo menos, três anos e tivessem em seus estatutos objetivo social compatível com o projeto a ser implementado com os recursos repassados. Deste modo, o modelo que havia sido experimentado com o Crédito Solidário era expandido; na medida em que a lei não estabelecia qualquer limite percentual ao repasse de recursos do FNHIS a estas entidades, abria-se um campo fértil de atuação para qualquer movimento social urbano interessado em processos de mutirão ou autoconstrução, limitado apenas pelo volume de recursos disponibilizados anualmente pelo Ministério das Cidades ao FNHIS.

Uma arquitetura institucional complexa como esta não se cria apenas com uma canetada. É o produto de décadas de experimentação e de tentativas de institucionalização das lutas dos movimentos sociais urbanos. É a síntese, em suma, das tais “boas práticas” a que nos referimos anteriormente. Com os instrumentos de política e gestão urbanas do Estatuto da Cidade e da MP 2.220/2001; com a institucionalização e realização em ritmo bienal das Conferências das Cidades; com a instituição do SNHIS e do FNHIS; com a paulatina institucionalização de repasses de recursos públicos para projetos habitacionais geridos por entidades sem fins lucrativos (o que não exclui muitos dos movimentos sociais urbanos, já institucionalizados e com CNPJ próprio); com tudo isto, enfim, estavam dadas as condições para que movimentos como a União Nacional de Luta por Moradia Popular (UNMP), defensora intransigente dos processos de autogestão na construção de moradias populares, fossem transformados em fiscalizadores passivos de uma política cuja criação era devido às suas lutas, mas que agora foge de seu controle.

Em 7 de julho de 2009, entretanto, o governo federal criou, através da Lei 11.977, o programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), e regulamentou-o posteriormente através do Decreto 7.499, de 16 de junho de 2011. O programa, concebido pela presidência junto com os ministérios da Fazenda, do Planejamento e do Planalto e pesadamente criticado em sua versão inicial [5], foi criado como uma das medidas anticíclicas contra a crise financeira iniciada em 2008 e literalmente ignorou toda a construção institucional anterior. Não há na lei 11.977/2009 uma só referência ao SNHIS ou ao FNHIS. Da mesma forma, tendo em vista o caráter anticíclico e portanto emergencial do programa, as fontes de recursos contornam a complexa arquitetura institucional do SNHIS, indo direto ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e ao Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).

A princípio os movimentos sociais participantes do SNHIS gritaram muito, mas não demorou a adotarem a modalidade Entidades do programa MCMV, que lhes permitia acessar apenas 3% do montante de recursos da primeira versão do programa. Tanto assim que em 2011 já inauguravam seus empreendimentos, com direito a fala de um entusiasta: “Lula contou que, na construção do MCMV, muita gente disse pra ele ‘Eles (os movimentos) não tem condição de assumir’ e que hoje, passado um primeiro momento, mesmo com as dificuldades, os movimentos estão contratando no Brasil inteiro” [6]. Mas já em 2013, a UNMP defendeu em jornada de lutas a necessidade de melhorias no programa, incluindo a reformulação do Conselho Curador do FDS para contemplar a participação dos movimentos populares urbanos em sua composição, uma vez que “o CCFDS está esvaziado e os principais afetados por suas decisões não têm assento em seu colegiado” [7]. Sua pauta está, portanto, umbilicalmente ligada à arquitetura institucional que ajudou a criar; resta saber, nas condições de hoje, quem é a mãe e quem é a cria.

Se para os movimentos apoiadores do SNHIS a situação não andava fácil depois do MCMV, pior ainda estava o caso daqueles movimentos sociais que tentaram se manter à margem deste processo para garantir sua autonomia frente ao Estado. Tentaram manter as bases mobilizadas, buscaram estimular ao máximo a participação nas atividades coletivas, esforçaram-se para quebrar a burocracia do Estado, mas os recursos públicos — de qualquer tipo — chegam mais fácil para quem está inserido no métier participativo, e quem está fora dele mal sabe como acessá-los. Como a tônica da gestão brasileira de políticas públicas nas duas últimas décadas está na ampliação da implementação dos conselhos gestores de políticas públicas nos mais diversos setores, somada ao aprofundamento de suas competências administrativas, o dilema para os movimentos sociais neste período é o de submeter-se à lógica burocratizante dos espaços de participação ou ficar à margem das decisões e conquistas.

O Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST) foi um deles.

Notas

[1] “Construtora”, como o nome diz, é a empresa encarregada de realizar obras de engenharia civil. Também são conhecidas como “empreiteiras”, pois realizam suas obras através de contratos de empreitada, disciplinados pelos artigos 610 a 626 do Código Civil Não se envolve na parte de vendas, e fica só com as obras; as mais conhecidas são as construtoras de grandes obras públicas.

[2] Segundo a Lei 4.591/1964, “incorporadora” é “a pessoa física ou jurídica, comerciante ou não, que embora não efetuando a construção, compromisse ou efetive a venda de frações ideais de terreno objetivando a vinculação de tais frações a unidades autônomas, em edificações a serem construídas ou em construção sob regime condominial, ou que meramente aceite propostas para efetivação de tais transações, coordenando e levando a termo a incorporação e responsabilizando-se, conforme o caso, pela entrega, a certo prazo, preço e determinadas condições, das obras concluídas” (art. 29). “Incorporação imobiliária”, segundo a mesma lei, é “a atividade exercida com o intuito de promover e realizar a construção, para alienação total ou parcial, de edificações ou conjunto de edificações compostas de unidades autônomas” (art. 28, parágrafo único). Na prática, a “incorporadora” vende imóveis novos construídos pela própria empresa ou por um consórcio entre ela e uma “empreiteira/construtora”. Somente podem ser incorporadores, o proprietário do terreno, o promitente comprador, o cessionário deste e o promitente cessionário, o construtor e o corretor de imóveis. “Incorporadoras” e “construtoras” podem se consorciar para que a segunda construa e a primeira venda; exatamente por esta divisão de trabalho, que no Brasil se dá por força da Lei 4.591/1964, é bastante comum que nas empresas de maior capital exista uma holding que controla um grupo econômico composto por incorporadoras, empreiteiras/construtoras e corretoras imobiliárias.

[3] “Imobiliárias”, ou “corretoras imobiliárias”, são as empresas que fazem “corretagem” de imóveis. “Corretagem”, segundo o Código Civil brasileiro, é a obtenção, para outra pessoa, de “um ou mais negócios, conforme as instruções recebidas” (art. 722). “Corretoras imobiliárias”, portanto, intermedeiam compras e vendas de imóveis em nome dos proprietários; lidam com imóveis “de segunda mão”, já “incorporados” ao mercado imobiliário.

[4] É chamado de “Movimento Nacional de Reforma Urbana” o agrupamento multisetorial que pressionou para inserir na constituição de 1988 instrumentos que efetivassem a função social da cidade e da propriedade no processo de construção das cidades, retomando assim a plataforma da reforma urbana gestada durante a década de 1960. ROLNIK, Raquel (coord.) Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e pelos cidadãos. Instituto Pólis/ Câmarara dos Deputados. Brasília: Centro de Documentação e Informação, 2001.

[5] Pedro Arantes e Mariana Fix. “Como o governo Lula pretende resolver o problema da habitação”. Disponível em http://passapalavra.info/2009/08/9445.

[6] “Lula assina MCMV com a União Bahia”. Disponível em http://ba.unmp.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=150&Itemid=56.

[7] “Moradia não é mercadoria! Reforma urbana já!” Disponível em http://site.adital.com.br/site/noticia.php?lang=PT&cod=75919