O Programa Bolsa Família e o clientelismo

O Programa Bolsa Família não pode ser entendido como um simples programa de transferência de renda, ou uma nova forma de clientelismo. É, antes de qualquer coisa, uma das melhores expressões da luta de classes nos tempos atuais. Por Daniel Caribé

I

No Brasil, e em pelo menos nas últimas oito décadas a contar de 1930, a luta de classes ganhou uma configuração bastante peculiar no que diz respeito aos embates entre os grupos dominantes. De um lado, e consolidada pela estrutura originária do país (agrária em sua essência), estão as oligarquias locais e regionais, elites cujas práticas mais tarde vieram a se caracterizar por “coronelismo”, praticamente insubordinadas ao poder central e com liberdade para explorar e oprimir localmente. A articulação dessas elites foi a que hegemonizou política e economicamente o Brasil por um longo período. Do outro lado, seguindo uma tendência mundial muito antes do que hoje se chama de globalização virar senso comum, uma nascente tecnoburocracia foi a força social que mais forte se contrapôs ao domínio dos coronéis na disputa pela hegemonia do Estado.

Sendo bem sucinto, as alternâncias de poder, que se expressavam nas diferentes formas de governo e de Estado adotadas no país, foram profundamente determinadas por esse conflito e, por não serem classes fortes economicamente – no caso dos coronéis, estes viam seu poder econômico decrescer a cada transformação na ordem mundial do Capital – as alianças que esses grupos formavam com outras classes (ou outras elites) passaram a ser também de fundamental importância para entender a formação do Brasil. Por exemplo, a pequena burguesia nacional foi forte aliada dos coronéis em determinados períodos, chegando a se confundir ambas em determinadas regiões, enquanto os gestores de um capital internacional, hoje transnacional, se ligaram quase sempre, ou exclusivamente, à tecnoburocracia nacional. Por isso, e é importante frisar, o desenvolvimento sócio-econômico do Brasil se deu por via de um antagonismo de elites subordinadas dentro da hierarquia da classe capitalista mundial. Talvez até a chegada do século atual, devido a estas características, nem de subimperialismo poderia se chamar o que por aqui se dava.

Ainda havia nesse contexto uma classe trabalhadora fragmentada, seja pela vasta extensão do país, seja pelo desenvolvimento desigual que aqui se deu, impossibilitando, quase sempre, a solidariedade entre as lutas. As diferentes elites conseguiam se articular por cima, mas entre os trabalhadores isso era muito raro. Mesmo assim os trabalhadores, especialmente “os de baixo”, exerceram um papel fundamental na superação do coronelismo enquanto força dominante no país, sem se aliar até então com a tecnoburocracia, que atacava o poder dos coronéis pelo outro lado. Porém, por não identificar a burocracia enquanto classe também antagônica, não conseguiram avançar nos projetos de libertação. Essa não identificação da tecnoburocracia enquanto classe dominante extrapola os objetivos deste texto, mas dois fatores, pelo menos, saltam aos olhos: 1) aqueles que travaram lutas contra os coronéis estavam um tanto ou quanto afastados da tecnoburocracia nascente; 2) os que estavam mais próximos desta, o operariado industrial e o funcionalismo público, acabaram compactuando, em sua grande maioria, com o projeto “comum” de “desenvolvimento nacional”. Projeto este que tratava como totalmente desnecessária a inclusão dos mais pobres, estes mesmos que travaram lutas contra os setores mais atrasados do país, criando um racha difícil de se superar dentro da própria classe trabalhadora. O “lúmpen” de um lado, os assalariados do outro.

Ao final da década de 80, com o fim da última ditadura estatal e a promulgação de uma nova constituição, o antagonismo entre as elites se expressou mais uma vez. Implementaram uma estrutura organizacional do Estado brasileiro que aparentemente descentralizava o poder político, dando autonomia aos estados e municípios em relação ao Governo Federal, mas centralizava o poder econômico na União. Essa descentralização, a princípio e de forma equivocada, dava a ideia de que o poder local, fortemente arraigado no coronelismo, se perpetuaria e até voltaria a ganhar fôlego, porque o município era o espaço de poder dessas elites, e assim travaria o processo de hegemonização da tecnoburocracia, já aliada aos gestores transnacionais neste momento. Isso tudo só foi possível porque, diante dos apelos de democracia, a afirmação do pacto federativo e a consequente descentralização política parecia ser o arranjo institucional mais condizente com o momento. Mas também porque o abandono do nacional-desenvolvimentismo e a adoção dos preceitos neoliberais exigiam uma “burocracia mais enxuta”. Foi neste momento de transição de estruturas estatais, de mudança de modelos econômicos e de rearranjos das relações entre as classes que os poderes locais conservadores conseguiram confundir a ideia de descentralização com a de democracia.

Por outro lado, e só percebido mais de uma década após a promulgação da Constituição de 1988, esse arranjo era mais benéfico para a implementação do ajuste fiscal, que ficou conhecido como neoliberalismo, do que para a expansão da democracia. Cabia à União gerir os recursos do país, encaminhando uma política de contingenciamento de recursos, que se consolidou ainda mais na promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, no qual os prefeitos e governadores que não obedecessem às regras poderiam até ser presos.

Assim, falidos e impossibilitados de contrair empréstimos, os municípios brasileiros ficaram altamente dependentes dos repasses de recursos do Governo Federal e, mais à frente, altamente subordinados às políticas pensadas por este segundo. O poder centralizado, historicamente, beneficiou sempre mais a tecnoburocracia e seus aliados do que qualquer outro segmento, sendo que a virada da década de 80 para a de 90 significou um novo momento no país, no que se refere à distribuição de poder dentro das classes dominantes, consolidando a hegemonia dos interesses da tecnoburocracia e seus aliados transnacionais, num processo de verticalização do poder nunca antes visto, revertendo-se muito rapidamente o pêndulo da luta no interior da classe capitalista. Descobriu-se que, pelo menos naquele momento, não precisariam do nacional-desenvolvimentismo para consolidar o poder, pelo contrário. Se a abundância de dinheiro, em outros momentos, permitiu às classes dominantes se formarem a partir de alianças, inclusive com os trabalhadores, a escassez que vinha junto com o neoliberalismo imprimia a lógica da subordinação, e os mecanismos de controle estavam a ser oferecidos pela nova institucionalidade e pelas práticas mais modernas de gestão. Mas estava claro que o nível de tensão social causado por essa situação não permitia que essa lógica durasse muito tempo.

II

Diante deste contexto, cujo início foi o ajuste fiscal, depois foi necessário também apaziguar o conflito social e fornecer as condições para um novo impulso na acumulação capitalista a partir da exploração dos trabalhadores, não só no Brasil, mas em toda a América Latina e parte da África. Por isso uma série de políticas municipais e estatais, esboçadas já nos governos de Fernando Henrique Cardoso, ganham formato e força nos governos de Lula. O Programa Bolsa Família é, de todos, o mais importante.

O mecanismo de funcionamento destas políticas, dentre elas o Bolsa Família, é bastante simples. Devido à falência generalizada dos municípios brasileiros, de um lado, e, do outro, devido à centralização de poder e de recursos junto ao Governo Federal, e estando este, por sua vez, altamente centralizado nas mãos do Poder Executivo (no Brasil a função legislativa é mais exercida pelo Presidente do que pelos parlamentares que se resumem a votar a “pauta” estabelecida pelo Poder Executivo), o novo arranjo institucional do Estado brasileiro transformou os municípios em concorrentes por recursos estatais [1].

Essa lógica de homogeneização se dá porque esses escassos recursos só chegam aos municípios que atenderem a uma série de critérios estabelecidos pelo Governo Federal, que aplica seus programas através das prefeituras, sem precisar criar um aparato burocrático para atender todo o país, muito menos romper o “pacto federativo” e a “autonomia municipal” presentes na Constituição. No caso do Bolsa Família, os municípios não podem ser obrigados a participar do Programa, e as suas responsabilidades recaem, prioritariamente, no cadastramento das famílias e no controle das condicionalidades. Entretanto, o Governo Federal promove uma espécie de “contrato de adesão”, em que as prefeituras, “voluntariamente”, decidem participar do Programa, sendo que todos os municípios brasileiros resolveram participar. Não participar significa suicídio político, pois o Bolsa Família é, além de tudo, e não poderia ser diferente, extremamente popular entre os mais pobres, que por sua vez formam a maioria do país. Mais do que isso: junto com os repasses do Governo Federal através do Fundo de Participação dos Municípios e das aposentadorias [2], se constituem os elementos que dinamizam as economias locais, já sem nenhum vigor produtivo na maioria dos casos.

Essa “adesão voluntária” das prefeituras municipais desencadeia dois processos. O primeiro é o de racionalização da estrutura burocrática dos municípios, o segundo é o de aporte de recursos, sendo um processo extremamente vinculado ao outro, já que a racionalização dos processos não é prática típica dos poderes locais no Brasil, mas a disputa por recursos é prática comum a qualquer classe social, mudando somente os métodos. Uma pequena parte dos recursos do Programa, portanto, fica para as prefeituras, que podem ganhar mais ou menos, dependendo do nível de eficiência a que cheguem. É tamanha a prioridade neste aspecto do programa que o Governo Federal anunciou em março de 2010 que disponibilizaria R$22,5 milhões para os municípios investirem na gestão do Bolsa Família (veja aqui). Pode parecer pouco recurso, e realmente é, mas é um recurso diretamente aplicado na gestão do Programa, na busca da eficiência e eficácia do Programa, em prefeituras completamente esvaziadas financeiramente. É como se cada prefeitura dessas tivesse um gestor diretamente subordinado ao MDS [Ministério do Desenvolvimento Social, o que gerencia o Programa Bolsa Família].

Ainda sobre o processo de racionalização da estrutura, primeiro é exigido que cada prefeitura municipal indique um gestor para o projeto, que recebe capacitação do Governo Federal para desempenhar suas funções, “profissionalizando” a gestão do programa e exercendo, através dele, o controle vertical. Porém, foi a criação do IGD [Índice de Gestão Descentralizada] que provocou ainda mais avanços no processo de racionalização. Esse índice, além de mensurar o nível de adesão dos beneficiários às condicionalidades (indicadores de saúde e educação basicamente), controla o cadastramento, exigindo que as prefeituras, para manterem um alto índice e, consequentemente, receberem ainda mais recursos, atualizem o cadastro a cada dois anos e evitem falsificar os dados, pois o cruzamento dos dados pode levar à invalidação dos cadastros, o que conta negativamente. Esse índice é atualizado mensalmente e vem demonstrando a completa adesão a esta lógica de controle, sendo os municípios mais pobres, onde geralmente as práticas clientelistas são mais enraizadas, os que vêm tendo as melhores notas.

Por outro lado, através do desenvolvimento de um banco de dados, onde o responsável da família, quase sempre mulher, e seus dependentes recebem um NIF [Número de Identificação Social], o Governo Federal centraliza o cadastro das mais de 11 milhões de famílias e seus integrantes que participam do Programa, totalizando mais de 46 milhões de pessoas (aproximadamente 1/4 da população) no ano de 2009. É esse banco de dados que serve de fonte para criar o IGD.

Os municípios podem, entretanto, cancelar o cadastro dos beneficiários, mas isso custaria perder pontos no ranking de eficiência estipulado pelo Governo Federal e, daí, perder recursos. Somando essa característica com a consolidação do banco de dados do Governo Federal, a criação do mercado de trabalho unitário e o pagamento do benefício através de um banco federal [Caixa Econômica, com agências em todo país e com grande autonomia em relação aos poderes locais], o resultado é que o Bolsa Família reduziu o espaço das práticas clientelistas, e não o aumentou como apontam alguns críticos.

III

Há ainda o controle exercido sobre os beneficiários, pois o Bolsa Família é atrelado a uma série de condicionalidades. Esse controle vincula o recebimento do Bolsa Família à frequência escolar das crianças e jovens, além da vacinação das crianças e seu acompanhamento médico. Esses dois fatores obrigam o Estado a fornecer à população essas duas políticas, tirando ainda mais o poder das oligarquias locais, além de criar, como já vimos em outro artigo desta série, um mercado de trabalho unitário e, portanto, flexível, capaz de se submeter aos ditames de uma gama ainda maior de capitalistas, não somente aos dos coronéis.

E talvez seja este, o controle desses trabalhadores, o fato mais importante quando se quer fazer uma crítica ao Bolsa Família, e não o da federalização do clientelismo, muito menos o incentivo à preguiça. Não é através da lógica do clientelismo de um novo tipo que o Bolsa Família se consolida, mas através da incorporação ainda mais brutal dos trabalhadores mais pobres à dinâmica mais moderna de acumulação e controle do capital, quando buscamos como parâmetro os mesmos efeitos nas outras frações da classe trabalhadora, porque nesse caso atual é em troca de muito pouco que se está abrindo mão da relativa autonomia que ainda supostamente se tinha. Antes de se submeter à lógica de controle do capitalismo moderno uma boa parte dos trabalhadores teve direito a educação, saúde entre outras coisas. Para se adentrar numa instituição financeira, até então, era necessário um contracheque e um comprovante de residência, símbolos de uma relativa inclusão. O Bolsa Família permite que uma boa parte “queime etapas”, e tem que se ser muito cínico pra achar isso coisa boa. Mas não é de se espantar que seja assim, pois é melhor se submeter a um banco e pagar os juros abusivos, do que passar fome e se submeter ao chicote dos coronéis e seus armazéns ainda mais abusivos que ainda existem por dentro deste país.

Outro fator que não está sendo devidamente analisado é que o Bolsa Família, como bem atenta este texto aqui, é um grande banco de dados dos setores mais pobres, contendo praticamente todas as informações importantes a respeito de cada beneficiário. É um banco de dados com as informações daqueles que implementaram as lutas mais radicais no país, que derrotaram os coronéis e que vinham se articulando cada vez mais rapidamente através dos movimentos sociais. Um banco de dados que registra a vida daqueles que há pouco tempo atrás nem tinham certidão de nascimento e, portanto, eram de difícil controle.

Para intensificar essa “sociedade da vigilância” à qual está sendo submetida esta fração da classe trabalhadora, o que antes era direito vira obrigação. Tenha ou não algum tipo de qualidade, os pais são obrigados a garantirem aos seus filhos educação e saúde, e assim os preparam para uma inserção futura no capitalismo mais dinâmico ao qual estão submetidos agora. Essa inversão pode parecer sutil e passa despercebida à grande maioria, mesmo dentro da esquerda, mas é o mesmo mecanismo de antecipação das lutas dos trabalhadores usado em outros momentos, como na Era Vargas, onde os direitos trabalhistas foram implementados antes que os trabalhadores os reivindicassem de forma massiva. Aliás, não é à toa que se o resultado mais comemorado daquele momento foi a CLT (Consolidação das Leis Trabalhistas), hoje se pensa na criação da CLS (Consolidação das Leis Sociais). Por que a esquerda que idolatra tanto a CLT não consegue ver como avanço a CLS?

Por último, é importante frisar que o Bolsa Família é a consolidação da hegemonia da tecnoburocracia, ou dos gestores como prefiro chamar. Isso porque, de uma só vez, acaba com o poder das oligarquias locais, impondo às prefeituras uma hierarquia bem definida, através da centralização dos recursos, e uma gestão racional, através do controle das condicionalidades. Não se trata de colocar elementos das nobres famílias nos espaços de poder, como até então se fazia, mas de expandir práticas bastante homogêneas nos mais diversos cantos, práticas estas que criam as instituições necessárias para a consolidação de um poder de novo tipo. Por outro lado, tenta subordinar as classes perigosas, aquelas que de fato nunca tiveram nada a perder porque nunca tiveram nada.

O Programa Bolsa Família surge, portanto, neste contexto: num momento de alta verticalização do poder no país, onde os municípios e as consequentes oligarquias locais, ou os coronéis, pouco podem fazer para resistir. Além disso: o Bolsa Família, ao contrário do que apontam muitos dos críticos ao programa, não só não reforça as relações clientelistas fundantes do poder das oligarquias, como também subordina-as à lógica da tecnoburocracia, fato que pode ser comprovado no nível de eficácia do programa (somente 5% dos recursos são gastos com atividades relacionadas à gestão, enquanto todo resto chega diretamente aos beneficiários). Graças ao Bolsa Família, portanto, as antigas oligarquias locais tendem a sumir, ou pelo menos a editar um novo conjunto de práticas, pois para continuarem usufruindo dos recursos estatais, e do poder que emana deles, terão que adotar o conjunto de práticas da elite que mais a combateu, num processo contraditório de incorporação, que tende, finalmente, a resolver um dos principais conflitos internos da classe capitalista no Brasil, promovendo uma hegemonia nunca antes vista na história do país.

A questão toda é que para realizar uma crítica ao Bolsa Família é preciso antes superar certos preconceitos de classe que existem dentro da esquerda brasileira, o preconceito que nega aos mais pobres o seu protagonismo nas diversas lutas deste país. Mas é preciso perceber também que a estrutura clássica da luta de classes, assalariados contra burguesia, já não é mais o modelo predominante, se é que um dia foi, nos conflitos sociais. Programas como o Bolsa Família colocam em evidência duas frações de classes sociais antagônicas, gestores e precarizados, que não existem nos modelos ortodoxos, deslocando, e não acabando com, a centralidade do trabalho (e também dos conflitos e das lutas) para outros sujeitos. Resta, por último, saber se onde há preguiça é naqueles que tentam viver com o irrisório benefício do programa, ou se naqueles que não querem enxergar o atual momento do capitalismo e os caminhos por onde se dão as lutas.

Imagens do filme “Deus e o Diabo na Terra do Sol” (1964), de Glauber Rocha.

Notas

[1] Aliás, se quer achar algo parecido com a “livre concorrência” no Brasil, olha-se hoje para as prefeituras de uma forma que nunca pôde se olhar para as empresas. Todas são iguais e oferecem os mesmos produtos, com os mesmo preços! Único problema é achar que os prefeitos são liberais…

[2] A consolidação do direito à aposentadoria aos trabalhadores rurais, elementos determinantes na dinâmica de acumulação de boa parte das economias locais do Brasil, pode ser considerada muito mais uma política social do que trabalhista e, se formos contar a história das políticas deste caráter, com certeza teremos que começar daí.

Leia os demais textos do Especial Bolsa Família:

O que é o Programa Bolsa Família?

Transferências de renda e a realidade do capital

Programa Bolsa Família: resultados e objectivos

Bolsas, famílias e algumas estórias

Programa Bolsa Família: as críticas e os críticos