Como surgiu o Programa Bolsa Família, a quem se destina e quais as suas principais características. Por Passa Palavra
Origem do Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família conglomerou vários programas de vocação mais limitada, criados tanto no plano dos municípios como no do governo federal durante a presidência de Fernando Henrique Cardoso. Em 1995, em Campinas e no Distrito Federal, organizou-se uma transferência de recursos para famílias que garantissem a frequência escolar dos filhos, e na mesma perspectiva foi adotado em 1996, em Belo Horizonte, o Programa Bolsa Escola. Em 1996 o governo federal lançou o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil. Em 1998 o Programa Nacional de Garantia de Renda Mínima foi criado sob a responsabilidade do Ministério da Educação. 
Em 2001 surgiu o Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à educação (Bolsa-Escola), dependente do Ministério da Educação, e no mesmo ano inaugurou-se o Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à saúde (Bolsa Alimentação), dependente do Ministério da Saúde. Em 2002 foi criado o Programa Auxílio Gás e no ano seguinte iniciou-se o Programa Nacional de Acesso à Alimentação.
Instituído em Outubro de 2003 por uma Medida Provisória, convertida em Lei em janeiro de 2004, o Programa Bolsa Família veio unificar aqueles programas federais, o que permitiu uma redução dos custos de aplicação e uma melhor definição dos alvos estratégicos. A gestão superior do Programa Bolsa Família no âmbito federal cabe ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, MDS, mediante a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, Senarc.
O programa mexicano Oportunidades foi o primeiro deste tipo (transferência direta de dinheiro, sob condições a serem continuamente cumpridas pelos beneficiários) aplicado em âmbito nacional, mas o Programa Bolsa Família superou-o em dimensões e tornou-se o maior no mundo. Quase duas dezenas de países, incluindo os Estados Unidos, adotaram depois programas semelhantes, influenciados pela iniciativa brasileira.
Que famílias podem beneficiar do Programa e quais os montantes dos subsídios?
A lei criadora do Programa Bolsa Família considerava elegíveis famílias com renda mensal até R$ 100,00 por pessoa. No início de 2006 o patamar foi reajustado para R$ 120,00 e encontra-se em 2010 em R$ 140,00. Nesta última data, as famílias com uma renda mensal por pessoa entre R$ 70,00 e R$ 140,00 são elegíveis desde que tenham crianças e adolescentes até 17 anos. As famílias com uma renda mensal por pessoa inferior a R$ 70,00 por mês ingressam no Programa independentemente da sua composição.
Os benefícios mensais do Programa são de três tipos: Básico, Variável e Variável Vinculado ao Adolescente, pagos de acordo com a situação econômica e com a composição familiar. O Benefício Básico, no montante de R$ 68,00, é pago às famílias com renda mensal até R$ 70,00 por pessoa, independentemente de terem ou não filhos até 17 anos de idade. O Benefício Variável, de R$ 22,00, é concedido às famílias com renda mensal até R$ 140,00 por pessoa, desde que tenham filhos até 15 anos de idade, e está sujeito ao montante máximo de três benefícios, correspondente a R$ 66,00. Em Dezembro de 2007, constatando o aumento da frequência à escola e a redução da evasão escolar, a concessão deste tipo de benefício foi ampliada de 15 para 17 anos. Assim, o Benefício Variável Vinculado ao Adolescente, no valor de R$ 33,00, é pago às famílias que tenham filhos de 16 ou 17 anos frequentando a escola, no montante máximo de dois benefícios, correspondente a R$ 66,00. Em 2010, os benefícios totais pagos pelo Programa variam entre R$ 22,00 e R$ 200,00, consoante a renda mensal e o número de crianças e adolescentes nas idades consideradas.
Segundo dados oficiais, o subsídio médio por família passou de R$ 24,75 em 2003 para R$ 75,26 em 2007, subindo a R$ 94,28 em 2009.
Quais as condições para ser beneficiado pelo Programa Bolsa Família?
A inclusão no Programa Bolsa Família está sujeita às condições seguintes:
– matrícula e frequência escolar mínima de 85% para as crianças e os adolescentes entre 6 e 15 anos e de 75% para os jovens de 16 e 17 anos;
– frequência mínima de 85% da carga horária relativa aos serviços sócio-educativos para crianças e adolescentes até 15 anos, em risco ou retiradas do trabalho infantil;
– vacinação das crianças menores de 7 anos e seu acompanhamento médico;
– recurso à assistência médica durante a gravidez e após o parto.
A quem são entregues os subsídios do Programa Bolsa Família?
As famílias são atendidas enquanto unidades, e não cada elemento da família individualmente, como sucedera com o Bolsa-Escola e o Bolsa Alimentação.
É a família beneficiária quem determina a maneira de usar os recursos recebidos. Nesta perspectiva é importante considerar que, de acordo com o estabelecido na lei, o dinheiro é entregue preferencialmente às mulheres, o que, consoante uma pesquisa do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas, ocorre em 97% dos casos [1]. Considera-se que as mulheres administram melhor do que os homens o dinheiro em benefício de toda a família. Além disso, o alcoolismo é bastante mais baixo entre as mulheres. Segundo uma pesquisa realizada em 2001 pelo Centro Brasileiro de Informações sobre Drogas Psicotrópicas, 17,1% dos homens estavam em situação de dependência de álcool, mas apenas 5,7% das mulheres eram dependentes. Se considerarmos o consumo regular de bebidas alcoólicas, ele atingia 9,1% dos homens e só 1,7% das mulheres. Entre os 18 e os 24 anos, 5,6% dos homens e 1,4% das mulheres consumiam regularmente bebidas alcoólicas; dos 25 aos 34 anos as percentagens eram de 10,8% para os homens e apenas de 2,0% para as mulheres; a diferença mantinha-se dos 35 aos 65 anos, com 13,3% dos homens consumindo regularmente bebidas alcoólicas, enquanto só 2,2% das mulheres revelavam esse grau de habituação [2].
O uso de cartões magnéticos
Os subsídios são atribuídos através de um cartão magnético de débito, que permite retirar o dinheiro em qualquer agência da Caixa Econômica Federal. Esta modalidade evita a interferência de intermediários, com a consequente corrupção e o clientelismo.
Deve considerar-se, no entanto, que a implementação do Programa Bolsa Família resultou de acordos entre o governo federal, os governos estaduais e as prefeituras e que o cadastramento das famílias elegíveis é realizado a nível municipal e a monitorização da assistência sanitária ocorre a nível local. «Os municípios que assinaram o Termo de Adesão passaram a ter maior autonomia na gestão do Bolsa Família, inclusive assumindo atribuições até então sob responsabilidade exclusiva do Governo Federal, como bloqueios, cancelamentos e desbloqueios de benefícios financeiros, apenas para citar um exemplo na área de gestão de benefícios», considera um documento oficial. «A relação com os estados, no entanto, ainda é bastante incipiente quando comparada com os avanços obtidos até o momento na relação com os municípios. Até o momento é possível afirmar que a implementação do Bolsa Família tem sido realizada praticamente numa relação “bilateral” entre o Governo Federal e os municípios, com insuficiência de atuação dos estados, em especial naquilo que é sua agenda mais clara, o desenvolvimento de ações para desenvolvimento de capacidades das famílias» [3]. Parece-nos que podem surgir aqui oportunidades de clientelismo e de corrupção.
Em sentido contrário, no entanto, o governo federal tem desenvolvido vários mecanismos, tanto humanos como informatizados, para controle do processo. Feito o balanço, parece-nos que o recurso aos cartões magnéticos leva o Programa a pender decisivamente para o lado da centralização e contra o clientelismo e a corrupção. Além disso, o fato de, segundo Rosani Evangelista da Cunha e Bruno Henrique da Câmara Pinto num artigo de 2008, 95% das verbas do Programa se destinarem aos benefícios e 5% se destinar à gestão [4] rompe com uma prática habitual nas instituições assistencialistas, nomeadamente nas Organizações Não Governamentais, mesmo nas consideradas honestas, em que é comum as despesas com o aparelho burocrático absorverem 80% dos gastos totais.
Dimensão do Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família destinou-se originariamente a cobrir 11,1 milhões de famílias, espalhadas pela totalidade dos municípios do país, o que representava mais de 46 milhões de pessoas. «A meta de atendimento do Programa Bolsa Família quando de sua criação, de atender a 100% da estimativa oficial de famílias pobres, foi atingida em junho de 2006. A partir daí, a concessão de benefícios novos tem ocorrido em substituição às famílias com o benefício cancelado», afirma um relatório oficial [5]. Mas em 2009 o Programa atendeu 12,4 milhões de famílias e o governo anunciou que este número subiria para 12,9 milhões em 2010. Isto significa, em suma, que praticamente 1/4 das famílias brasileiras recebe subsídios do Programa.
Em 2006 calculou-se que o Programa representava cerca de 0,5% do Produto Interno Bruto brasileiro e cerca de 2,5% das despesas governamentais totais, e no ano seguinte avaliou-se que ele representava menos de 0,5% do Produto Interno Bruto, descendo para cerca de 0,4% em 2008 e 2009. Escreve um grupo de pesquisadores: «Observou-se que desde a implementação do Programa Bolsa Família no Brasil, os investimentos nesse programa têm aumentado, resultando em um crescimento médio de 12,46% entre 2004 e 2007 (2004: R$ 5.592.873.817,91; 2007: R$ 7.953.895.227,18). Isso toma maior relevância ao se comparar a taxa média de crescimento da economia brasileira, inferior a 5%. Assim os gastos com o Programa Bolsa Família cresce[ram] duas vezes o nível da economia brasileira». E estes pesquisadores previnem: «Ressalta-se que esse crescimento ocorre a uma taxa decrescente, o que demonstra a tendência natural de programas focalizados, pois à medida que vai alcançando o público alvo, tende a diminuir as taxas de crescimento do investimento» [6]. Segundo O Globo de 19 de Dezembro de 2008, estava previsto que o orçamento do Programa, que foi de R$ 10,9 bilhões [milhares de milhões] em 2008, subisse a cerca de 11,9 bilhões [milhares de milhões] em 2009 [7].
Note-se que desde o início o Banco Mundial ajudou a formular o Programa Bolsa Família, e em Junho de 2005 começou a funcionar no Banco Mundial o Bolsa Família Project, para ajudar técnica e financeiramente o governo brasileiro na implementação do Programa. Em termos financeiros, o Project representou um empréstimo de 572 milhões de dólares.
Distribuição regional do Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família está presente em todos os municípios do país, mas em uns mais do que em outros. Um documento do MDS indica a distribuição regional das famílias beneficiadas (A) e da nova estimativa da população pobre (B) (em %), em Fevereiro de 2009:
Norte: (A) 10,2 (B) 9,9
Nordeste: (A) 51,2 (B) 47,0
Sudeste: (A) 25,2 (B) 27,4
Sul: (A) 8,3 (B) 9,7
Centro-Oeste: (A) 5,2 (B) 6,0
Se adotarmos outro critério, o referido documento do MDS indica a distribuição das famílias beneficiadas (os valores entre parênteses representam a nova estimativa da população pobre) (em %) segundo a importância dos municípios, em Fevereiro de 2009:
Menor ou igual a 20 mil: 27,7 (25,1)
Entre 20 e 50 mil: 24,2 (22,4)
Entre 50 e 100 mil: 13,4 (13,5)
Entre 100 e 200 mil: 7,4 (8,8)
Entre 200 e 500 mil: 10,0 (10,9)
Entre 500 mil e 1 milhão: 6,1 (7,0)
Mais que 1 milhão: 11,1 (12,4) [8]
Como a concentração da pobreza é maior nos pequenos municípios, onde a economia é mais atrasada e as relações de clientela são mais poderosas, e em segundo lugar nas maiores cidades, onde o fato de os empregos serem mais numerosos atrai a população carente, verificamos que a repartição dos benefícios do Programa Bolsa Família em função da dimensão dos municípios corresponde ao movimento migratório dos pobres do campo em direção aos grandes centros urbanos.
Obstáculos ao Programa Bolsa Família
Entre os obstáculos com que se depara o Programa Bolsa Família contam-se os problemas de fiscalização, mas parece que estes têm diminuído.
Um relatório oficial afirma que «no período de um ano, entre dezembro de 2006 e dezembro de 2007, houve uma ampliação de 64% para 85% de acompanhamento da frequência [escolar das crianças e adolescentes das famílias beneficiadas]» [9]. Segundo outros dados, o novo sistema informatizado destinado a fiscalizar a condicionalidade da frequência escolar, que entrou em funcionamento em Dezembro de 2006, teria permitido que em Junho e Julho de 2007 o Ministério da Educação recebesse 78,9% da informação relativa à participação escolar das crianças e adolescentes cadastrados no Programa, representando uma melhoria de 10% relativamente à taxa de cobertura em Abril e Maio daquele ano.
Em contraste com o sucedido no âmbito da educação, a fiscalização no setor sanitário parece deficiente. Segundo um estudo de Cristina Almeida Cunha Filgueiras, Controle e transparência na gestão do Programa Bolsa Família, «no segundo semestre de 2006, apenas um terço das famílias beneficiárias […] que teriam de comparecer às unidades de saúde para cumprir as condicionalidades nessa área recebiam acompanhamento da sua situação pelos serviços de saúde». A autora adverte, porém, «que houve significativo aumento da taxa de acompanhamento desde o primeiro semestre de 2005: de apenas 6% ela passou para 33,4% em 2006» [10]. Esta deficiência na fiscalização fez com que fossem semelhantes os índices de vacinação e de nutrição entre as famílias beneficiadas pelo Programa e as não beneficiadas. A situação melhorou em 2007, com a fiscalização de 55% das crianças inseridas no Programa.
O aperfeiçoamento dos instrumentos de supervisão permitiu aumentar o número de sanções aplicadas às famílias beneficiárias do Programa. Segundo dados oficiais, de Agosto de 2006 até Janeiro de 2008 um total de 2,1 milhões de famílias recebeu advertências devido ao não cumprimento de condicionalidades do Programa, 765 mil famílias sofreram bloqueios, 489 mil sofreram suspensões e 93 mil viram cancelados os seus benefícios.
Mas o principal obstáculo com que se depara o Programa Bolsa Família provém do fato de os seus resultados dependerem em boa medida de condições que lhe são exteriores.
Em Setembro de 2007, uma pesquisa feita a pedido do MDS revelou que as faltas às aulas de dez milhões de crianças e jovens de famílias beneficiadas foram reduzidas em 37%, mas sem que isto implicasse uma melhoria no aproveitamento escolar e no desempenho geral dos alunos [11]. O Programa pode pressioná-los a comparecerem nas salas de aula, mas não contribui para elevar a qualidade geral do ensino. Temos aqui um exemplo dos bloqueios exteriores e sem os resolver é difícil que o Programa consolide o seu impacto. Foi este o problema que, em termos gerais, abordou o Relatório de Gestão – 2007 da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, ao referir como uma das «três dimensões essenciais à superação da fome e da pobreza» a «integração com programas complementares, que visam auxiliar e capacitar as famílias de modo que os beneficiários do Bolsa Família consigam superar a situação de vulnerabilidade e pobreza» [12]. Passa Palavra
Notas:
[1] http://www.inesc.org.br/equipe/ivonem/Bolsa%20familia.pdf
[2] http://www.alcoolismo.com.br/artigos/uso_alcool_brasil.html
[3] O Programa Bolsa Família como estratégia para redução da pobreza e da desigualdade no Brasil e os processos de cooperação e coordenação intergovernamental na sua implementação, em http://www.planejamento.gov.br/hotsites/seges/clad/documentos/cunha.pdf
[4] O Programa Bolsa Família como estratégia para redução da pobreza e os processos de cooperação e coordenação intergovernamental para sua implementação, em http://www.undp-povertycentre.org/publications/mds/19M.pdf
[5] http://www.mds.gov.br/servicos/relatorio-gestao/2007/senarc/relatorio_de_gestao_uj_senarc.pdf/view
[6] Doraliza Auxiliadora Abranches Monteiro, Marco Aurélio Marques Ferreira, Karla Maria Damiano Teixeira, Suely de Fátima Ramos Silveira e Laís Atanaka Denúbila, Evolução dos gastos sociais e transferência de renda no Brasil: Reflexões sobre o Programa Bolsa Família, em http://www.ipc-undp.org/publications/mds/43P.pdf
[8] http://www.congemas.org.br/Ampliacaoestimativas2009.pdf
[9] http://www.mds.gov.br/servicos/relatorio-gestao/2007/senarc/relatorio_de_gestao_uj_senarc.pdf/view
[10] http://www.ipc-undp.org/publications/mds/28M.pdf
[12] http://www.mds.gov.br/servicos/relatorio-gestao/2007/senarc/relatorio_de_gestao_uj_senarc.pdf/view
Leia os demais textos do Especial Bolsa Família:
Transferências de renda e a realidade do capital
Programa Bolsa Família: resultados e objectivos
O Programa Bolsa Família e o clientelismo
Lembrar que a LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação – estipula frequência obrigatória de 75%. Entretanto, apenas metade ou menos que a metade dos alunos cumprem essa frequência. Em algumas escolas ou salas o absenteísmo é maior, principalmente nas sextas-feiras e perto do fim dos períodos letivos.
Quanto ao clientelismo, bom lembrar que parcela representativa dos professores se queixam de a concessão do Bolsa família não estar atrelada à requisistos disciplinares/comportamentais, não permitir um reforço de seus poderes. Os professores disputam com a igreja e políticos o desejo de ter o bolsa família como mecanismo de poder pessoal.
fiz o meu bolsa familia,e fui morar em outro lugar,mas deixei alguem da familia para ir ver se ja tinha chegado,quando foi hoje descubrir q veio e nao me avisaram,e o meu foi cancelado.fiquei desesperanda pois sou uma pessoa q preciso muito,pago aluguel,e tenho 04 filhos p dar o sustento
este estudo foi de muito valor e gostaria de receber mais imformação sobre o programa,pois as comunidades precisão de conhecimentos deste beneficios
valeu muito a materia sobre o bolsa familia,pois me ajudou a caprichar em um trabalho academico do serviço social. obrigada
eu fiz o castro do bolsa familia ja faz 7 anos e nunca recebi o beneficio. preciso muito moro em casa alugada,e estou sem emprego.gostaria de saber qual e o motivo q ainda não veio o meu bolsa familia?
Gostei da matéria. Por necessidade de desenvolvimento da minha bolsa de iniciação científica, pela UNESP-Presidente Prudente-SP, estou pesquisando a evolução das culturas extrativistas e de subsistência familiar e, esse artigo me indicou alguns caminhos interessantes para pesquisar.
Agradeço e peço que continuem com o trabalho, porque está muito bom.
Grato
EDSON
Alguém sabe dizer, com certeza, qual é a origem dos recursos destinados ao bolsa família?