Luta por moradia em pequenas e médias cidades brasileiras (2)

Por Manolo

Leia as demais partes desta série: [1] – [2] – [3] – [4] – [5] – [6]

Em primeiro lugar, é preciso saber, em termos bastante gerais, qual a real distribuição da população brasileira entre os 5.565 municípios que compõem seu território nacional, as disparidades existentes na rede urbana brasileira, e os entraves institucionais encontrados para implementar nos municípios de menor porte o mesmo tipo de políticas urbanas aplicadas, por força de lei, nas grandes metrópoles. Ainda antes é preciso definir o que é cidade, pois há outras subdivisões territoriais (vila, povoado, distrito etc.) que podem interferir na análise. Não existe qualquer critério objetivo para definir precisamente o que é uma cidade e separá-la de vilas, aldeias e povoados. Tamanho, localização, grau de relevância e influência regional, tipo hegemônico de produção econômica, nada disto serve. A confusão é tamanha que arquitetos, urbanistas e geógrafos têm preferido às vezes falar em aglomerados urbanos ou assentamentos humanos, não em cidades. O próprio Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001) não especifica qualquer divisão ou hierarquia entre cidades, mas sua exigência de plano diretor para cidades com 20 mil habitantes ou mais tem sido empregue como critério informal para identificar uma cidade. Entretanto, fica uma pergunta sem resposta: e os municípios abaixo de 20 mil habitantes, eles são ou não cidades?

O único critério incontroverso para definir o que é cidade parece ser o da legislação que regulamenta a fundação de municípios, distritos, vilas etc.. E mesmo eles precisam ser analisados diacronicamente desde o Império (quando, juridicamente, o estado brasileiro passou a ser soberano) até os dias atuais. Durante a vigência da Constituição de 1824 a diferença entre cidades e vilas residiu apenas nas prerrogativas das autoridades que as instituíam: vila era qualquer povoamento constituído por donatários, capitães e governadores, enquanto a fundação de uma cidade era prerrogativa da Coroa. Uma Lei Imperial de 1º de outubro de 1828 separou a quantidade de membros das Câmaras Municipais das vilas e das cidades (sete para as primeiras, nove para as últimas), mas não estabeleceu maiores diferenças entre elas. A mudança para o regime republicano em 1889 e sua constitucionalização em 1891 não alterou este quadro.

Apenas em 1938 esta situação foi modificada pelo Decreto-Lei 311, que extinguiu as vilas enquanto unidade territorial, transformou todas as sedes de municípios em cidades e estabeleceu esta categoria como a menor divisão territorial da federação. Abaixo deles, como meras subdivisões territoriais sem autonomia administrativa, existem os distritos, os povoados e os bairros. E é esta a situação vigente até hoje, com poucas alterações. Segundo a Constituição Federal de 1988 (art. 30, IV), que não menciona os povoados, os distritos são criados, organizados e suprimidos de acordo com leis complementares estaduais. Para não termos que analisar 26 casos diferentes, tomemos a Bahia como exemplo.

A Constituição Estadual da Bahia instituiu cidades, distritos e povoados como circunscrições urbanas, e a Lei Complementar Estadual (LCE) nº 002/1990 estabeleceu os critérios para sua criação. Segundo a LCE 002/1990, a criação de municípios tem como pressupostos: a continuidade territorial; a unidade histórico-cultural do ambiente urbano; consulta plebiscitária favorável; população estimada não inferior a 8 mil habitantes; centro urbano já constituído, com população estimada não inferior a 1.000 (hum mil) habitantes, com pelo menos duzentos prédios e, dentre estes os que possam abrigar os serviços Municipais; eleitorado correspondente a, no mínimo, vinte por cento da população; arrecadação, nos dois últimos exercícios, de impostos estaduais por habitantes não inferior a quatro décimos da média per capita alcançada pelo Estado no mesmo período, excluído do cálculo os dados correspondentes à Região Metropolitana do Salvador; informação sobre as condições sócio-econômicas da área a ser desmembrada e do município de origem a ser auferida pela Comissão de Divisão Territorial da Assembleia Legislativa, com o deslocamento de seus membros às localidades interessadas (art. 4º, caput e incisos I a V).

Segundo a mesma lei, os distritos são criados por lei municipal votada pela maioria absoluta dos vereadores quando atendem aos seguintes critérios: população, eleitorado e arrecadação não inferior à quinta parte do exigido para a criação de Município ou do verificado em unidade já existente; existência, na Sede, de população não inferior a um vinte mil avos da estimativa para o Estado (701 habitantes, segundo o Censo 2010); delimitação da área com descrição das respectivas divisas (LCE 002/1990, art. 11, incisos I a III).

Já a criação dos povoados, também regulamentada pela LCE 0002/1990, exige sua fundação por lei municipal votada pela maioria simples dos vereadores e o atendimento aos seguintes critérios: possuir conformação urbana; população não inferior a um cem mil avos da existente no Estado (141 habitantes, segundo o Censo 2010); pertencer a mais de um proprietário ou ser do domínio municipal a área onde se situa (art. 14, § único, incisos I a III).

Uma vez estabelecido que o município é a menor unidade territorial da federação, município e cidade serão empregues daqui por diante com este mesmo sentido. 

O fato de o território total de um município nem sempre coincidir com o de sua área urbana total (a soma das áreas urbanas da sede, dos distritos e dos povoados) não tem relevância para os fins que pretendemos alcançar. Por isto mesmo, num primeiro momento, não serão tratados aqui os problemas dos distritos ou dos povoados, pois nesta escala seus problemas assemelham-se em muito aos problemas dos bairros, agravados pela descontinuidade da malha urbana entre eles e a sede municipal.

Já definido o que é uma cidade, resta saber: no contexto brasileiro, o que é uma cidade pequena e o que é uma cidade média?

A distribuição da população brasileira entre os 5.565 municípios brasileiros apresenta tendências interessantes. Segundo o Censo IBGE 2010, 160.934.649 das 190.755.799 que compunham a população brasileira (ou seja, 84,37% do total) viviam em ambiente urbano. Apesar disto, ainda segundo dados do IBGE (Estimativa de População 2011), a desigualdade populacional entre as cidades brasileiras é enorme. Peço perdão pela empulhação estatística, mas é necessário esmiuçar os dados para daí tirar conclusões:

Há uma proporção inversa na distribuição populacional brasileira: a minoria dos municípios brasileiros concentra a maioria da população. Se seguíssemos o critério extraído do Estatuto da Cidade (onde o piso de 20 mil habitantes define se se trata ou não de uma cidade), aproximadamente 70% dos municípios brasileiros sequer poderiam ser considerados cidades.

Estas informações demográficas apontam que o desenvolvimento municipal brasileiro produziu uma drástica concentração populacional em poucos municípios, majoritariamente situados ao longo da orla marítima brasileira. Não obstante, desta distribuição populacional não se pode deduzir que os habitantes de municípios com população acima de 100 mil dependam exclusivamente nas sedes municipais para o desenvolvimento de suas atividades cotidianas, pois muitos destes municípios possuem áreas significativas em zonas rurais e não raro vivem quase exclusivamente da produção agrícola [1].

Por outro lado, pelo menos desde o Censo IBGE 1991 se observa uma tendência à desmetropolização – ou, mais precisamente, uma tendência àaceleração do crescimento demográfico das cidades entre 100 mil e 500 mil habitantes e à desaceleração do crescimento demográfico das cidades com mais de 500 mil habitantes. 

É esta tendência demográfica, expressão do dinamismo econômico das cidades com população entre 100 mil e 500 mil habitantes, que leva especialistas a se debruçar, ainda sem consenso, sobre uma definição precisa de cidade média [2]; abaixo do piso desta categoria, as cidades pequenas são definidas por exclusão. Se 100 mil habitantes são um piso razoável para a categoria das cidades médias, pode-se dizer que o Brasil é um mar de cidades pequenas pontilhado por umas poucas cidades médias e grandes.

Estas duas tendências indicam que hoje problemas típicos de metrópoles brotam em lugares onde há vinte ou trinta anos jamais se esperaria. Em especial quando estes problemas se somam à baixa integração dos burgueses e gestores locais em redes de produção científica e tecnologicamente inovadoras e à baixa integração e mobilização social dos trabalhadores locais, o resultado é a produção de um espaço urbano típico dos regimes de mais-valia absoluta [3], com características bem definidas:

a) destinação para a moradia dos trabalhadores de áreas insalubres ou mal-inseridas na malha urbana;

b) baixa capilaridade de postos de prestação de serviços públicos;

c) inexistência ou precariedade de áreas de convívio e lazer nos bairros de trabalhadores;

d) gritantes desigualdades de infra-estrutura urbana (luz elétrica, esgotamento sanitário, pavimentação etc.) entre bairros de trabalhadores e de capitalistas;

e) sobrevivência de vários espaços de produção para consumo doméstico (galinheiros, quintais frutíferos, pequenas hortas individuais ou semi-comunitárias etc.) ou de formas tradicionais de trabalho em domicílio (mercadinhos e vendas semi-domiciliares, fornecimento de quentinhas, restaurantes de varanda, etc.);

f) ausência ou precariedade do transporte público, especialmente entre sede e distritos/povoados, dificultando o acesso dos trabalhadores afastados do centro urbano a serviços públicos básicos e ao próprio local de trabalho.

Parece um replay do processo de formação das grandes metrópoles brasileiras. Mesmo nas cidades onde as lutas de trabalhadores e as sucessivas cedências e cooptações de capitalistas hajam instituído ilhas de mais-valia relativa capazes de influenciar a própria produção do espaço urbano [4], as características acima continuam a ser a descrição perfeita de incontáveis bairros populares.

Seria esta uma transposição mecânica das incontáveis descrições do processo de urbanização brasileiro vivido entre as décadas de 1950 e 1980 para as atuais condições de desenvolvimento das cidades pequenas e médias? Ou há novos elementos ainda pouco explorados?

Notas

[1] “Hoje as regiões agrícolas (e não rurais) contêm cidades; as regiões urbanas contêm atividades rurais. Na presente situação socioeconômica, as cidades preexistentes, nas áreas de povoamento mais ou menos antigo, devem adaptar-se às demandas do mundo rural e das atividades agrícolas, no que refere tanto ao consumo das famílias quanto ao consumo produtivo (…). Quanto às cidades, aquelas cujas dimensões são maiores, utilizam parte dos terrenos vazios, dentro da aglomeração ou em suas proximidades, com atividades agrícolas frequentemente modernas e grandemente destinadas ao consumo da respectiva população. (…) Teríamos, desse modo, no primeiro caso, áreas agrícolas contendo cidades adaptadas às suas demandas e, no segundo caso, áreas rurais adaptadas a demandas urbanas” (Milton Santos. A urbanização brasileira. 5ª ed. 2º reimpr. São Paulo: EdUSP, 2009, pp. 73-74.).

[2] Arquitetos, sociólogos, urbanistas, administradores públicos, geógrafos, estatísticos, psicólogos sociais, cada uma destas categorias tem seu próprio conceito de cidades médias, adequado aos seus interesses de momento, sem chegar a qualquer definição mais precisa. O máximo que se conseguiu avançar foi chegar a um conjunto de fatores básicos que devem ser analisados para se definir a localização de uma cidade na hierarquia das redes urbanas: seu tamanho populacional, seu tamanho econômico, seu grau de urbanização, sua centralidade nas malhas da rede urbana (ou seja, seu poder de articulação com diferentes níveis de centros urbanos) e a sua qualidade de vida (medida através da oferta de infra-estrutura urbana, segurança, facilidade de deslocamento etc.). Cf. Eliseu Savério Sposito, M. Encarnação Beltrão Sposito, Oscar Sobarzo (orgs.). Cidades médias: produção do espaço urbano e regional. São Paulo: Expressão Popular, 2006, pp. 245-271; Thompson Almeida Andrade e Rodrigo Valente Serra (orgs.). Cidades médias brasileiras. Rio de Janeiro: IPEA, 2001, pp. 1-34.

[3] O conceito de mais-valia relativa empregue aqui é tal qual descrito por Marx. Transcrevo para facilitar: “Chamo de mais-valia absoluta a produzida pelo prolongamento do dia de trabalho, e de mais-valia relativa a decorrente da contração do tempo de trabalho necessário e da correspondente alteração na relação quantitativa entre ambas as partes componentes da jornada de trabalho” (O capital: crítica da economia política. Livro I: o processo de produção do capital, vol. 1. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2001, p. 366); “A produção da mais-valia absoluta se realiza com o prolongamento da jornada de trabalho além do ponto em que o trabalhador produz apenas um equivalente ao valor de sua força de trabalho e com a apropriação pelo capital deste trabalho excedente. Ela constitui o fundamento do sistema capitalista e o ponto de partida da produção da mais-valia relativa. Esta pressupõe que a jornada de trabalho já esteja dividida em duas partes: trabalho necessário e trabalho excedente. Para prolongar o trabalho excedente, encurta-se o trabalho necessário com métodos que permitem produzir-se em menos tempo o equivalente ao salário. A produção da mais-valia absoluta gira exclusivamente em torno da duração da jornada de trabalho; a produção da mais-valia relativa revoluciona totalmente os processos técnicos de trabalho e as combinações sociais.” (Idem, p. 578). Numa importantíssima análise das práticas de extração das mais-valias absoluta e relativa, ainda hoje pouco debatida fora de certos meios militantes, João Bernardo altera a forma de exposição fundamentalmente econômica destes conceitos para outra, econômica mas também sociológica e política, que fá-las derivar diretamente da capacidade ou incapacidade que têm os capitalistas de ceder às pressões e reivindicações operárias através de economias de capital constante decorrentes do aumento de produtividade, o que transforma a classe trabalhadora no verdadeiro polo dinâmico do capitalismo. Cf., do autor, para uma discussão sobre a forma de exposição de Marx e seus problemas,Marx crítico de Marx. (Livro primeiro: epistemologia, classes sociais e tecnologia em O Capital, vol. 1. Porto: Afrontamento, 1977, pp. 229-290), e Economia dos conflitos sociais (São Paulo, Cortez, 1991, pp. 63-154), para uma discussão sobre a extração das mais-valias absoluta e relativa no seio da luta de classes. Quando falo de um regime de mais-valia relativa, pretendo caracterizar circuitos da produção econômica onde a extração de mais-valia se dá através de inovações tecnológicas, da incorporação progressiva das pautas de luta dos trabalhadores dentro do processo produtivo (subvertendo seu sentido original, evidentemente), do aumento na produtividade dentro de um mesmo tempo de trabalho através do aproveitamento intensivo e do desenvolvimento de condições de produção que permitam revolucionar os processos técnicos e as combinações sociais etc.. Quando falo de um regime de mais-valia absoluta, pretendo caracterizar os outros circuitos da economia onde o acesso a estas condições anteriormente descritas é bloqueado, seja pela incapacidade dos capitalistas envolvidos de promover modificações no processo produtivo que incorpore as reivindicações dos trabalhadores (subvertendo seu sentido original) ao mesmo tempo em que aumentam a produtividade, seja porque o acesso às melhores condições de produção dentro de um quadro tecnológico comum (energia barata, transportes rápidos, matérias-primas apropriadas, telecomunicações eficientes, maquinário de ponta, gestão flexível etc.) encontra-se enormemente dificultado.

[4] Quando digo que os processos de exploração econômica baseados na mais-valia relativa influenciam a produção do espaço, tenho em mente que as condições necessárias para este fim não estão restritas ao espaço interno das empresas; extrapolam-no, necessariamente. A implementação de tais processos se presta a aprofundar a integração entre diferentes unidades integrantes da mesma cadeia produtiva, e para isto servem as melhorias nas ruas, estradas, ferrovias e demais vias de transporte; a implementação de novas ou mais amplas redes de telecomunicações; a ampliação da capacidade das redes elétricas, ou a instalação de fontes de energia alternativas com rendimento semelhante; a instalação ou ampliação de sistema de coleta de esgoto e detritos; a construção de novas estruturas de armazenagem; a criação e o disciplinamento urbanístico da publicidade visual etc.. Por outro lado, para assegurar a perfeita implementação destes processos, como em qualquer regime, exige-se a reprodução da força de trabalho (lazer, educação, saúde, assistência social etc.); daí a necessidade de tirar do âmbito estritamente privado a maior parte das tarefas relacionadas a este objetivo, nivelando-as e encarregando por sua execução trabalhadores outros que as executarão, como qualquer trabalhador, sob exigências de produtividade e resultados. Para tal fim, é preciso construir escolas, creches e outros equipamentos educacionais; hospitais, postos de saúde, maternidades e outros equipamentos de saúde coletiva; esgotamento sanitário, água encanada e outros equipamentos de saneamento básico; praças, quadras de esporte, equipamentos públicos de ginástica, espaços para eventos e outros equipamentos ligados ao lazer; teatros, cinemas e outros equipamentos culturais; e toda a pletora de equipamentos ligados aos chamados serviços públicos. Como se vê, o impacto sobre o espaço é considerável.