A Gestão do Conflito: ONGs e democracia empresarial no Brasil contemporâneo (1990-2024) – Parte I

Por Marcelo Phintener

Introdução

A tese liberal de que as Organizações Não-Governamentais (ONGs) constituem uma alternativa autônoma ao Estado e ao mercado colide contra a realidade material de sua função política no capitalismo contemporâneo. Elegendo o cenário brasileiro como foco analítico e amparando-se na tradição crítica de João Bernardo, Maurício Tragtenberg, Boltanski e Chiapello, constata-se que o terceiro setor atua, fundamentalmente, como um aparato de governança desenhado para a administração de vidas e de conflitos sociais. Por meio do exame dos microdados do Mapa das OSCs (Ipea) — compreendendo 1,09 milhão de registros —, descortina-se a engenharia que articula os interesses corporativos transnacionais ao poder estatal. O avanço vertiginoso desse ecossistema, cujo contingente de entidades ativas saltou de 105 mil em 1996 para 672 mil em 2026, marcha pari passu com a reconfiguração gerencial do Estado iniciada na década de 1990, revelando que a malha da filantropia se expande justamente para institucionalizar a retirada de direitos universais.

A análise identifica 20 grupos corporativos nacionais com 141 unidades registradas — entre os quais a Fundação Bradesco (39 filiais, desde 1970) e a Fundação Vale (8 estados, coincidentes com suas concessões minerárias) — e 20 organizações internacionais com 235 unidades ativas, incluindo a Ford Foundation (desde 1966) e a Fundação Cargill (desde 1973). Os dados do Ipea revelam que apenas 2,7% das OSCs captaram os R$ 118,5 bilhões transferidos pelo governo federal entre 2010 e 2018, com as fundações privadas — 2% das entidades — movimentando proporcionalmente mais recursos do que as associações em todos os cortes analisados.

No plano global, o setor movimentou US$ 508 bilhões em 2026, com US$ 27 bilhões canalizados por governos da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) via OSCs apenas em 2024. Sob o mito da “cidadania autônoma”, as ONGs operam, na realidade, a renovação dos mecanismos de dominação de classe mediante a gramática dos direitos — e a evidência empírica o confirma.

1. O paradoxo do terceiro setor: a negação formal e a afirmação prática do governo

Há uma contradição inscrita no próprio nome. Uma organização que se define pelo que não é — não governamental — ocupa, há décadas, posições estratégicas no coração do aparato burocrático e perpassa transversalmente todo o tecido social. O rótulo esconde que sua penetração generalizada — que engloba desde as instâncias de formulação de políticas de topo até a gestão do cotidiano — não decorre de uma ausência estatal ou de um vácuo de poder, mas de uma estratégia deliberada de governança. O Estado metamorfoseia a sua forma: recua na garantia de direitos universais para avançar por meio de uma malha gerencial terceirizada que administra as contradições do conjunto das relações de classe.

Sob essa nova engenharia, a organização executa serviços outrora públicos, capta recursos do orçamento, formula políticas e media conflitos. E, simultaneamente, sustenta sobre si a aura da sociedade civil autônoma, da cidadania engajada e do altruísmo desinteressado.

As Organizações Não-Governamentais governam. Não a despeito de sua natureza jurídica, mas precisamente em função da cobertura ideológica que ela proporciona. O rótulo “não-governamental” funciona como um dispositivo discursivo que obscurece as reais relações de poder: aquelas que vinculam essas entidades, por um lado, ao financiamento de grandes corporações transnacionais e, por outro, à contratação, regulamentação e proteção do aparato estatal.

A tese não é nova. Na anatomia da “multiplicação silenciosa do poder” traçada por João Bernardo, os gestores — incluídos os dirigentes do terceiro setor — configuram uma classe exploradora específica. Situados entre a burguesia e o proletariado, sua função histórica é mediar e gerir o conflito social, operando na ponta de lança da integração econômica global. O mecanismo ideológico dessa engrenagem foi detalhado por Boltanski e Chiapello: o “novo espírito do capitalismo” absorveu a crítica social dos anos 1960 e 1970, transformando a linguagem da autonomia, da participação e da responsabilidade em instrumentos de legitimação do próprio sistema que pretendiam contestar.

A investigação se assenta na dimensão empírica brasileira. A partir da análise dos microdados do Mapa das OSCs (Ipea) — compreendendo 1,09 milhão de registros —, mapeia-se a expansão do setor, sua geografia, suas frentes de atuação e o funil do financiamento público sob o impacto da reforma gerencial iniciada na década de 1990. Indo além, a articulação desses registros com os dados de transferências federais e de cooperação internacional (OCDE, 2025) descortina, de forma sistemática, a simbiose entre grandes conglomerados corporativos e o estatuto das OSCs. O rastreamento evidencia que o fundo público irriga preferencialmente esse topo dinâmico, desmistificando a suposta horizontalidade do terceiro setor.

A exposição estrutura-se em clave progressiva. O percurso inicia-se pela arqueologia das ONGs na filantropia oitocentista, avança pela sua instrumentalização geopolítica no pós-guerra e desagua na refundação gerencial do Estado brasileiro. Na sequência, os microdados são mobilizados para expor as assimetrias regionais e a centralização do capital no setor. O horizonte crítico desse movimento converge para a consolidação da democracia empresarial contemporânea, na qual o terceiro setor assume a função objetiva de conter e administrar os conflitos de classe.

2. Gênese histórica: do médico rural ao terceiro setor

2.1 A lição de Balzac: a gestão filantrópica como infraestrutura da ordem

Em O Médico Rural (1833) e O Cura da Aldeia (1841), Honoré de Balzac constrói figuras de mediação social cuja intervenção na vida rural opera simultaneamente como generosidade e como disciplinamento. A fortuna crítica dessas obras sublinha como esses romances funcionam como retratos da gestão institucional da pobreza: seus protagonistas — o doutor Benassis e o abade Bonnet — agem sob a premissa de que a miséria, sem uma tutela racional, transforma-se em motor de insurreição. O empenho no bem-estar comunitário, na abertura de estradas, na organização produtiva e na moralização dos costumes desenha, portanto, um modelo de governança em que a solidariedade atua como o principal mecanismo de pacificação e estabilidade social.

Balzac escrevia precisamente no momento em que a burguesia francesa assentava sua hegemonia face aos restos do Antigo Regime e ao proletariado urbano nascente. Seus romances revelam o que a melhor tradição crítica posterior viria a sistematizar: a dominação não se sustenta apenas na crueza da força — na lei, no exército ou na infantaria jurídica e policial. Ela carece de instâncias de mediação. São necessários agentes que convertam a assimetria social em retórica de solidariedade, capazes de gerir o descontentamento das franjas subalternas por meio do consenso e da pacificação cotidiana. É por essa razão que o médico rural e o cura da aldeia funcionam como antepassados literários que prefiguram, com precisão espantosa, o papel institucional do gestor do terceiro setor contemporâneo.

A palavra “filantropia” traz na raiz grega o sentido literal de amor à humanidade. No entanto, a celebração dessa humanidade abstrata frequentemente mascara o desprezo pelas condições materiais concretas que geram a própria barbárie. A filantropia burguesa oitocentista — materializada nas sociedades de temperança, cozinhas populares e missões religiosas nas vilas operárias — divide com o terceiro setor contemporâneo a mesma matriz lógica. Nos dias atuais, a crítica não se direciona ao ato elementar de fornecer subsistência a quem padece nas ruas — uma necessidade incontornável de sobrevivência —, mas à sua captura sistêmica pelo capital gerencial. Ao absorver a urgência material e simbólica dos estratos mais pauperizados das classes trabalhadoras, a engrenagem do terceiro setor atua na reprodução rebaixada da força de trabalho, neutralizando os efeitos mais visíveis da exploração sem tocar em suas bases estruturais. Transforma-se, assim, o antagonismo social latente em laço de dependência e pedagogia da gratidão, assegurando a estabilidade e a reprodução da ordem vigente.

2.2 Do pós-guerra à Guerra Fria: as ONGs como instrumento de política externa

O termo “organização não-governamental” foi cunhado formalmente no artigo 71 da Carta das Nações Unidas, em 1945, para designar organizações da sociedade civil que poderiam ter status consultivo junto ao novo organismo internacional. Mas foi no contexto da Guerra Fria que as ONGs ganharam a dimensão geopolítica que as caracteriza até hoje. Em particular nos anos 1950 e 1960, fundações como a Ford, a Rockefeller e a Carnegie — originalmente instrumentos de gestão da riqueza acumulada pelas corporações norte-americanas — passaram a financiar agências da sociedade civil na periferia do sistema capitalista. Essa expansão filantrópica operava como dispositivo estratégico de contenção geopolítica, cujo objetivo era neutralizar focos de insurreição camponesa ou operária e garantir a integração subordinada dessas formações sociais à órbita de acumulação dos Estados Unidos.

A história das relações internacionais no século XX demonstra como emergiu uma nova categoria de agentes cuja função era precisamente a de administrar o conflito social por dentro, integrando-o à própria ordem. Na Europa daquele período, essa necessidade histórica deu origem aos primeiros operadores desse tipo de intervenção: organizadores comunitários, planejadores e técnicos sociais que, sob o manto de fundações independentes ou da ação benfeitora, pacificavam as tensões locais. Esse processo revela o DNA político daquilo que viria a ser o terceiro setor: organizações que operam na zona cinzenta entre o público e o privado, o estatal e o civil, convertendo essa posição de fronteira em um mecanismo eficiente para circular recursos e exercer o poder de controle social.

2.3 A explosão do terceiro setor nos anos 1980 e 1990

Se as décadas do pós-guerra foram o período de gestação das ONGs modernas, os anos 1980 e 1990 foram os de sua explosão demográfica. No Brasil, esse processo tem uma cronologia precisa: começa com a redemocratização nos anos 1980, quando organizações da sociedade civil desempenham papel central na reconstrução do espaço público; acelera com as reformas econômicas dos anos FHC, quando a reforma gerencial do Estado cria o marco legal e institucional para a terceirização das políticas sociais; e consolida-se ao longo dos governos Lula, quando o financiamento público das OSCs atinge seu auge.

Os dados do Mapa das OSCs (Ipea) permitem quantificar esse processo com precisão inédita. Como mostra a Tabela 1 e o Gráfico 1 a seguir, o número de OSCs fundadas por ano saltou de uma média de aproximadamente 11.855 entre 1990 e 1994 para 27.540 entre 1995 e 2002 — variação de 132% que coincide exatamente com o período de implementação da reforma gerencial do Estado.

Tabela 1 — Evolução das Organizações da Sociedade Civil no Brasil: marcos históricos selecionados

Tabela 1 — Evolução do número de OSCs no Brasil por marcos históricos. Fonte: Mapa das OSCs/Ipea (2026). Elaboração própria.

Gráfico 1 — Fundações de OSCs no Brasil por ano (1980-2025). Fonte: Mapa das OSCs/Ipea (2026). Elaboração própria.

3. A reforma gerencial do Estado e a criação do terceiro setor brasileiro

Em 1995, o então ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser-Pereira, apresentou ao país o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado — documento que se tornaria o marco fundador do chamado “Estado gerencial” no Brasil. A proposta consistia em substituir a rigidez do modelo burocrático tradicional por uma lógica gerencial inspirada nas práticas corporativas: descentralização, foco em metas, contratos de desempenho e, crucialmente, a transferência de serviços sociais para o chamado “setor público não estatal”.

Esse conceito — “público não estatal” — constitui o núcleo da arquitetura institucional do terceiro setor brasileiro. Na formulação de Bresser-Pereira, desenhava-se uma zona de fronteira entre o Estado — atrelado ao orçamento e ao direito público — e o mercado, regido pelo lucro e pelo direito privado. Seria o espaço das organizações da sociedade civil, justificadas sob o argumento de uma suposta agilidade e proximidade com a comunidade, qualidades que as tornariam mais eficientes na execução de políticas sociais do que o pesado aparato burocrático estatal.

O que essa formulação omite estrategicamente é que o terceiro setor não constitui um vácuo de controle público, mas a fronteira avançada da gestão corporativa. Uma escola ou equipamento gerido por uma ONG, por exemplo, subtrai a política social da órbita da disputa pública: seus diretores são prepostos gerenciais imunes ao concurso público e suas diretrizes respondem às amarras do contrato de gestão. Essa engenharia desvela a atuação conjugada entre o Estado Clássico — que dita as normas e direciona o fundo público — e o Estado Empresarial, que assume a execução física e ideológica da política. Trata-se da infiltração da ideologia gerencial no núcleo da própria administração pública, transmutando a burocracia estatal em uma agência de monitoramento de resultados de mercado. O chamado controle democrático empresarial — com seus conselhos de stakeholders e rituais de compliance — opera, assim, como o simulacro burocrático necessário para legitimar essa simbiose. No tabuleiro da luta de classes, o terceiro setor atua como o braço macio do capital, reconvertendo direitos universais em serviços contratualizados e ratificando a condição do trabalhador como cidadão votante e súdito tributário.

A reforma gerencial pavimentou as condições institucionais para a engrenagem que João Bernardo define como “multiplicação silenciosa do poder”. Trata-se da proliferação de esferas de deliberação que funcionam fora dos circuitos tradicionais da representação democrática, estabelecendo uma governança fragmentada. É justamente essa natureza difusa que torna o terceiro setor mais difícil de ser emparedado politicamente do que o aparato estatal clássico, uma vez que o poder se dilui em uma rede indefinida de contratos e metas.

A obra que ilustra o artigo é da autoria de Luke Fildes (1843-1927).

* A publicação deste artigo foi dividida em duas partes, com publicação semanal.